Commentaire du traité de Lisbonne - VIII

LE TRAITE DE LISBONNE MODIFIE LES PROCEDURES DECISIONNELLES

La nécessité de réformer le fonctionnement des institutions et plus particulièrement les procédures décisionnelles était un des arguments avancés par les défenseurs du traité constitutionnel qui mettaient en avant le risque de blocage de l’Union européenne.

Cet aspect de la discussion du projet de traité de Lisbonne a donc été particulièrement commenté d’autant plus qu’il a donné lieu à un bras de fer avec la Pologne qui ne voulait pas renoncer au système de pondération des voix au Conseil qui lui assure actuellement une influence quasiment comparable à celle des « grands » états dans le vote de la législation communautaire lorsque celle-ci se fait à la majorité qualifiée.

Le vote à la majorité qualifiée au Conseil est la modalité la plus appliquée (les autres sont la majorité simple ou l’unanimité) et le traité de Lisbonne en étend encore le champ d’application en la substituant à l’unanimité : ex : mesures concernant le contrôle aux frontières extérieures, l'asile, l'immigration, dispositions relatives à l'accueil des demandeurs d'asile et au traitement de leur dossier, mesures définissant le cadre dans lequel est mise en oeuvre la politique commerciale commune, négociation et conclusion d'accords avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales dans le domaine de la politique commerciale, etc…Mais les domaines sensibles tels que la fiscalité, la sécurité sociale, la politique étrangère, la défense commune restent à l’unanimité.

Le traité de Lisbonne introduit un  système à la double majorité (Article 1^er § 17 du traité de Lisbonne, numéroté 9 C et 16 dans la  version consolidée du TUE et Article 2§191 du traité de Lisbonne numéroté 205 et  238 dans la version consolidée du TFUE). C’était déjà le cas  du  traité constitutionnel. Par rapport à ce dernier, le traité de Lisbonne introduit quelques modifications qui concernent la date d’entrée en application de ces nouvelles règles.

La double majorité signifie que la règle de vote au Conseil prend en compte le poids respectif de chaque État pour que les textes votés reflètent à la fois la volonté de la majorité des citoyens européens mais aussi la réalité du poids des États.

Actuellement, la majorité qualifiée est définie par une pondération des voix selon lequel les États membres bénéficient d’un certain nombre de voix correspondant pour l’essentiel à  leur poids démographique.

La pondération actuelle des voix telle qu’elle a été recalculée pour tenir compte de l’arrivée de la Roumanie et de la Bulgarie (cf : article 22 du  Article 22 du Protocole relatif aux conditions et modalités d'admission de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union Européenne) est la suivante : Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni : 29 voix ; Espagne et Pologne :  27 ; Roumanie : 14 ; Pays-Bas : 13 ; Belgique, Grèce, Hongrie,  Portugal, République tchèque : 12 ; Autriche, Bulgarie, Suède : 10 ; Danemark, Finlande, Irlande, Lituanie, Slovaquie : 7 ; Chypre, Estonie, Lettonie, Luxembourg, Slovénie : 4 ; Malte : 3 ce qui fait un total de total 345, la majorité qualifiée s’établissant à 255.

Le traité de Lisbonne consacre un nouveau système destiné à rendre le vote à la fois plus démocratique mais aussi plus efficace en facilitant la formation des majorités.

Il prévoit cependant, dans un premier temps et jusqu’au 31/10/2014,  le maintien de l’actuel système de vote à la majorité qualifiée, ce qui est une concession faite aux dirigeants  polonais pour obtenir leur ralliement (Protocole sur les dispositions transitoires).  À partir du 1er novembre 2014, le traité dispose que «  la majorité qualifiée se définit comme étant égale à au moins 55% des membres du Conseil représentant les États membres participants, réunissant au moins 65% de la population de ces États. Une minorité de blocage doit inclure au moins le nombre minimum de membres du Conseil représentant plus de 35% de la population des États membres participants, plus un membre, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise".

Durant une période transitoire allant du 01/11/2014 au 31/03/2017,  le nouveau système de vote s’exercera avec des limitations puisque, durant cette période, lorsqu'une décision devra  être adoptée à la majorité qualifiée, un membre du Conseil pourra demander que la décision soit prise à la majorité qualifiée telle que définie actuellement.  De plus, si un certain nombre d’états indiquent leur opposition à l'adoption par le Conseil d'un acte à la majorité qualifiée, le Conseil devra délibérer pour tenter de trouver dans un délai raisonnable « une solution satisfaisante pour répondre à leurs préoccupations ». Le traité de Lisbonne consacre ainsi le « compromis de Ioannina » (du nom d’un accord conclu en 1994 entre les états alors membres de l’Union) en vertu duquel lorsqu’un groupe d’États n’est pas loin de constituer une minorité de blocage, la discussion doit se poursuivre, bien qu’il existe une majorité qualifiée. Il permet de s’assurer que des décisions importantes puissent être fondées sur l’accord le plus large possible des états. Pour que ce compromis s’applique, il faut que le nombre d’ États qui s’opposent à un texte atteigne un seuil significatif  c’est-à-dire proche de la minorité de blocage. Ce seuil a été fixé à 1/3 des États ou 25% de la population dans une première phase (voir la Déclaration annexée au traité de Lisbonne sur la décision intégrant le compromis de Ioannina: Déclaration ad article 16, paragraphe 4, du traité sur l'Union européenne et article 238, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne :

Section 1

Dispositions applicables entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017

Article premier

Entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017, si des membres du Conseil, représentant:

a) au moins trois-quarts de la population, ou

b) au moins trois-quarts du nombre des États membres, nécessaires pour constituer une minorité de blocage résultant de l'application des articles 16, paragraphe 4, premier alinéa, du traité sur l'Union européenne ou 238, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, indiquent leur opposition à l'adoption d'un acte par le Conseil à la majorité qualifiée, le Conseil en délibère.

Article 2

Le Conseil, au cours de cette délibération, fait tout ce qui est en son pouvoir pour aboutir, dans un délai raisonnable et sans porter préjudice aux limites obligatoires de temps fixées par le droit de l'Union, à une solution satisfaisante pour répondre aux préoccupations soulevées par les membres du Conseil visés à l'article 1er.

Article 3

À cette fin, le président du Conseil, avec l'assistance de la Commission et dans le respect du règlement intérieur du Conseil, déploie toute initiative nécessaire pour faciliter la réalisation d'une plus large base d'accord au sein du Conseil. Les membres du Conseil lui apportent leur concours.

Section 2

Dispositions applicables à partir du 1er avril 2017

Article 4

À partir du 1er avril 2017, si des membres du Conseil, représentant:

a) au moins 55 % de la population, ou

b) au moins 55 % du nombre des États membres, nécessaires pour constituer une minorité de blocage résultant de l'application des articles 16, paragraphe 4, premier alinéa, du traité sur l'Union européenne ou 238, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, indiquent leur opposition à l'adoption d'un acte par le Conseil à la majorité qualifiée, le Conseil en délibère.

Article 5

Le Conseil, au cours de cette délibération, fait tout ce qui est en son pouvoir pour aboutir, dans un délai raisonnable et sans porter préjudice aux limites obligatoires de temps fixées par le droit de l'Union, à une solution satisfaisante pour répondre aux préoccupations soulevées par les membres du Conseil visés à l'article 4.

Article 6

À cette fin, le président du Conseil, avec l'assistance de la Commission et dans le respect du règlement intérieur du Conseil, déploie toute initiative nécessaire pour faciliter la réalisation d'une plus large base d'accord au sein du Conseil. Les membres du Conseil lui apportent leur concours.

Section 3

Entrée en vigueur

Article 7

La présente décision entre en vigueur le jour de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

A noter qu’il résulte d’un Protocole que la décision du Conseil qui intègre le compromis de Ioannina ne pourra être modifiée qu’après autorisation du Conseil européen statuant par consensus.

Ces règles sont loin d’être simples et compréhensibles du « commun des mortels » (qui a parlé de rendre le fonctionnement de l’Union plus clair pour ses citoyens ?). Elles sont le résultat des tractations entre états et le prix à payer pour rallier les plus réticents au vote à la majorité qualifiée.

21/01/2008