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Réforme des retraites dans l'Union Européenne : comment certains états membres gèrent-ils le dossier?

 

Dans son rapport, la Commission européenne distingue trois piliers : le premier étant constitué par les régimes publics de retraites liés au revenus, le second étant les régimes privés de type professionnel, le troisième englobant les plans de retraite de type individuel. Tout en constatant que le premier pilier est appelé à rester majoritaire dans le dispositif des retraites, la Commission observe que la plupart des états membres de l'Union Européenne ont mis en place des réformes explorant d'autres voies.

L'objectif des 70% de taux d'emploi fixé en 2000 par le Sommet européen de Lisbonne s'inspire du modèle nord américain : aux Etats-Unis, plus de 75 % des 15-64 ans travaillent, et la richesse produite par habitant est supérieure de 20 % à celle de l'Union Européenne.

Pour atteindre cet objectif, il faut faire débuter la vie active plus tôt, favoriser le travail des femmes (notamment en développement la garde d'enfants en Allemagne et en Europe du sud) et … faire travailler plus longtemps les Européens, en évitant les préretraites.

Les stratégies nationales font une place plus ou moins moins importantes à ces recettes. Quelques exemples le montrent :
 

Allemagne

De 2000 à 2050, les pensions de retraite devraient conduire à une augmentation des dépenses publiques de 4,1% (de 10,8 à 14,9 % du PIB), en tenant compte de l'effet escompté des réformes engagées en 2001 pour trouver des solutions à la hausse des retraites, inévitable du fait de l'important vieillissement de sa population auquel se trouve confrontée l'Allemagne.

La retraite par répartition couvre environ 82 % des travailleurs et est financée , à hauteur de 63%, par les cotisations des employeurs et salariés ,le reste étant financé par le budget fédéral (qui paie aussi les retraites des fonctionnaires). Des régimes par capitalisation existent pour les professions indépendantes.Les pensions versées par le régime de répartition représentent 78 % de l'ensemble des revenus de la population de plus de 65 ans (contre 7% pour les régimes contributifs de type fonds de pension, et 10% pour l'assurance vie).

En 2001, une réforme a été adoptée en vue de réduire le niveau moyen de la pension du régime public de 70 à 67-68 % d'ici à 2030 ,d'encourager le développement de l'épargne-pension privée (incitations fiscales) et des pensions professionnelles en permettant aux salariés de demander qu'une partie de leur salaire soit convertie en cotisations de retraite ,alors que dans les régimes professionnels, la règle était jusque là le versement de prestations par l'employeur. Le taux de cotisation du régime de répartition a été plafonné à 20 % jusqu'en 2020 et à 22 % jusqu'en 2030. Parallèlement, la protection des personnes âgées aux revenus insuffisants a été accrue. Il n'existe pas de pension minimale garantie mais leur accès à l'aide sociale est désormais facilité puisque les revenus des descendants ne sont plus prises en compte.

L'âge de la retraite est de 65 ans pour tous les types de pensions à l'exclusion de l'invalidité.
 

Belgique

La Belgique connaît un des taux d'emploi des travailleurs âgés les plus faibles de l'Union (26,3 % en 2001). Selon les prévisions du rapport de la Commission, les dépenses publiques de pensions (pension de vieillesse, d'invalidité et de retraite anticipée) devraient passer de 10,4 % du PIB en 2000 à 13,4 % en 2050.

Dans le système par répartition, le financement des différentes branches dépend des cotisations et des transferts de l'État. Les pensions du secteur privé sont calculées sur la base d'une carrière complète, qui peut aller jusqu'à 45 ans, sans distinction entre les hommes et les femmes et réévalués en fonction de l'indice des prix. Dans le régime des fonctionnaires, les pensions sont calculées sur la base du revenu moyen des cinq dernières années. A partir de 2005, la retraite anticipée sera possible à partir de 60 ans, si le travailleur totalise 35 années de cotisation (en 1997, 20 années de cotisation étaient suffisantes) .

Les fonds de pension ont progressé , mais l'épargne pension ou l'assurance vie leur sont préférés d'autant qu'elles bénéficient de d'avantages fiscaux.

La Belgique a donc opté pour une augmentation du taux d'emploi des travailleurs âgés. Mais d'autres réformes ont été adoptées ou sont envisagées par les autorités belges sont : augmentation de la pension minimale afin de réduire les risques de pauvreté (par ex :depuis 1997, création d'un droit minimal par année de carrière pour les salariés ayant travaillé pendant au moins 15 ans), augmentation des fonds de pension (notamment, par des incitations fiscales et par un aménagement du régime qui reposerait sur des conventions collectives et inclurait des éléments de solidarité), réduction de la dette publique pour dégager des excédents budgétaires afin de financer les retraites.
 

Danemark

Selon les chiffres du rapport, les dépenses publiques consacrées au paiement des pensions de retraite représentent actuellement 4,4 % du PIB danois et devraient augmenter de 3,4 % d'ici à 2035, mais la prise en compte de tous les régimes publics de pensions (invalidité, pensions des fonctionnaires, régimes complémentaires obligatoires),ferait passer ces pourcentages de 10 % du PIB en 2000 à 14,5 % en 2030, avant de redescendre à 13,3 % en 2050 .

Afin de garantir un niveau de vie minimal et décent à tous les citoyens qui atteignent l'âge de 65 ans , il existe un régime universel et obligatoire de pension de vieillesse, non contributif et dépendant de la durée de résidence dans le pays .Financé par la fiscalité générale ,il comprend une indemnité forfaitaire (qui, après impôts, représente 47 % du salaire net moyen) et une portion dépendant des revenus. Le bénéfice de la pension complète requiert 40 années de résidence au Danemark.

A ce dispositif, s'ajoutent les régimes professionnels à cotisations déterminées. Basés sur des conventions collectives sectorielles, ils couvrent aujourd'hui plus de 80 % de la main-d'oeuvre active et contiennent d'importants mécanismes de solidarité(ex :assurance invalidité et absence de critères sanitaires pour y avoir droit) . Enfin ,il existe les régimes de retraite individuels, financés par l'épargne. Des prestations destinées à garantir à tous un niveau de vie décent sont allouées en fonction des besoins ou des revenus : indemnités de logement, de chauffage, de frais de médicaments permettant la gratuité des soins de santé et des soins de longue durée.

Le calcul des indemnités de retraite est réalisé selon une méthode identique pour les hommes et les femmes afin d'éviter toute discrimination. Afin de maintenir les travailleurs âgés en activité, ces dernières années, les autorités danoises ont adopté des réformes pour améliorer les incitants au maintien en activité (avantages fiscaux ,notamment) et les conditions de travail. Parallèlement, les incitations à la cessation anticipée d'activité sont moins attrayantes et le régime de retraite préanticipée pour les les personnes de 50 à 59 ans ayant perdu leur emploi et qui avaient trente années de cotisations sera totalement supprimé d'ici à 2006.

Selon la Commission si le système danois semble assurer un niveau de revenu " décent et solide " à tous les résidents de longue durée, il existe un bémol dans la mesure où une proportion très importante des salariés ne sont couverts par les régimes professionnels de retraite que depuis peu. Lorsqu'ils partiront à la retraite dans les quinze à vingt prochaines années ils n'auront pas eu une durée suffisante de cotisation pour conserver un même niveau de revenu en cessant de travailler. Mais l'accroissement progressif des droits à la pension professionnelle basés sur les conventions collectives devrait à terme améliorer la situation.

Le Danemark n'envisage pas d'adaptation importante du système, estimant que les réformes entreprises dans les années antérieures suffisent, l'accroissement de la main-d'oeuvre et la réduction du chômage devant permettre de financer la hausse des dépenses de pension sans modifier la stratégie de résorption de la dette publique.
 

Espagne

Les dépenses de pension au titre eu titre des régimes contributifs représentaient 8,4 % du PIB en 2000. Jusqu'en 2015, les recettes des cotisations devraient dépasser largement les dépenses de pension. Mais la Commission souligne que les chiffres donnés par les études espagnoles ne couvrent pas la période durant laquelle les déséquilibres démographiques marqueront leurs principaux effets soit entre 2020 et 2050 . Selon elle, entre 2000 et 2050 l'augmentation des dépenses devrait être de 7,9 % du PIB ,soit l'une des augmentations les plus fortes de l'Union européenne. En Espagne, le régime général financé par des cotisations sur les salaires est obligatoire pour tous les salariés (à l'exception des fonctionnaires travaillant pour le gouvernement central qui relèvent d'un régime spécial) et les indépendants .

Les régimes d'épargne privée s'appliquent à près de 6 millions de personnes, pour l'essentiel sur une base individuelle et non d'un régime professionnel créé par convention collective. En 1995, une réforme a été adoptée afin de simplifier la gestion du système des retraites. Elle a séparé les prestations contributives des prestations non contributives financées par le budget de l'État. Elle a aussi prévu de provisionner dans un fonds de réserve les excédents du système escomptés jusqu'en 2015. Par ailleurs, depuis 2002, des lois ont été adoptées afin de développer des régimes de pension professionnels à travers des conventions collectives, en particulier dans les PME.

Les droits à pension sont ouverts après une période de cotisation de 15 ans minimum . Mais la pension complète s'obtient après trente-cinq ans de cotisation et si la retraite est prise à 65 ans. Le taux d'emploi des travailleuses et des travailleurs âgés espagnols est parmi les plus bas de l'Union . Leur taux de chômage est parmi les plus élevés. Diverses mesures ont été prises afin d'inverser cette tendance ,par exemple, en diminuant le chômage féminin (formation , abaissement des cotisations sociales patronales pour les entreprises qui engagent des femmes dans le cadre de contrats à durée indéterminée, amélioration de l'accès au congé de paternité comme solution alternative au congé de maternité…). Afin d'augmenter le taux d'emploi des travailleurs âgés, l'accès à la retraite flexible et progressive est encouragé . Les personnes qui continuent à travailler au-delà de 65 ans bénéficient d'indemnités de retraite plus élevées . Des réductions de cotisation sociales sont accordées aux employeurs de travailleurs de plus de 45 ans.
 

France

Les dépenses publiques de pension devraient passer de 12,6 % du PIB en 2000 à 16,3 % en 2040 selon les prévisions françaises. A système inchangé, le système des retraites évoluerait d'un excédent de 0,6 % du PIB en 2005 à un déficit de 1,8 % en 2020 et de 3,8 % en 2040, sauf si le taux de cotisation est majoré de 10%. Le gouvernement a annoncé son intention d'entamer des discussions avec les partenaires sociaux pour mettre en place un programme de réformes dont la mise en oeuvre pourrait déjà commencer durant le second semestre de 2003.

En France, 98% des retraites sont financées à travers des régimes obligatoires par répartition, financés par les cotisations sociales et les impôts, ce qui laisse peu de place pour les régimes privés , malgré les incitations fiscales. 75% des ressources des personnes de 65 ans ou plus sont constituées par les revenus des retraites.Il existe une garantie de prestations minimales sous forme d'un complément sous condition de ressources aux pensions versées par d'autres régimes. La réforme prévue par le gouvernement a pour principe de préserver les régimes obligatoires financés par répartition, considérés comme une condition essentielle à la solidarité.

Le taux d'emploi des travailleurs âgés est très faible, l'âge de sortie estimé du marché du travail (58 ans) étant un des plus bas de l'Union. L'âge minimum légal de la retraite est de 60 ans avec 40 ans de cotisations (37,5 dans le secteur public). Le gouvernement n'envisage pas de remettre en cause cette règle mais d'inciter à retarder l'âge réel de sortie du marché de l'emploi. L'augmentation du nombre d'années de travail nécessaires pour obtenir une pension complète est envisagée .

En 1999, un Fonds de réserve pour les retraites a été créé, mais les actifs de ce fonds représentent moins de 1 % du PIB et vont être difficiles à augmenter puisque le vieillissement fera sentir ses effets dès 2007. D'après le gouvernement les réserves devraient atteindre 150 milliards d'euros en 2020 (soit environ 7 % du PIB), mais elles ne seront pas suffisantes pour financer les dépenses de pension à long terme. Ce qui pousse la Commission à conclure que de nouvelles réformes de grande ampleur seront nécessaires en France.
 

Italie

La charge des retraites devrait représenter 13 % du PIB en 2000 ,16 % en 2033, avant de diminuer progressivement. Mais le système de pension est déjà déficitaireactuellement malgré un taux de cotisation très élevé (32,7 % pour les salariés et 20 % pour les indépendants).

Le premier pilier composé d'une cinquantaine de régimes différents qui couvrent la totalité de la population active et sont financés par des cotisations et des transferts du budget de l'État . Les pensions représentent entre 54,5 et 86,2 % des revenus des personnes de plus de 65 ans. Des réformes sont intervenues en 1995.La retraite est calculée sur la base de la moyenne des dernières années de salaire, s'agissant des salariés qui au moment de la réforme de 1995 justifiaient de 18 ans de vie professionnelle . En revanche, pour les autres, les cotisations sont à présent fonction du revenu pendant toute la vie active. A partir de 2035, les prestations devraient donc être entièrement proportionnelles aux cotisations versées. L'aide sociale est ouverte aux personnes âgées dont les revenus sont insuffisants .

Les pensions complémentaires ont été développées sous trois formes: des fonds fermés, négociés sur la base de conventions collectives, des fonds ouverts gérés par des intermédiaires financiers et accessibles individuellement ou collectivement et, depuis 2000, des plans de pension individuels via des assurances vie, avec des souscriptions sur la base du volontariat. En 2001, un peu moins de 10 % des salariés, 4 % des indépendants et près de 0 % des fonctionnaires avaient souscrit à de tels fonds. Le gouvernement a prévu de développer ces types de pensions par des incitations fiscales .Il a aussi prévu d'y affecter les cotisations au système d'assurance chômage obligatoire, actuellement gérées comme réserves comptables au sein des entreprises avec un taux d'intérêt garanti pour les travailleurs.
 

Royaume-Uni

Les retraites sont constituées ,dans le cadre du premier pilier, par une pension forfaitaire de base et une pension complémentaire liée aux salaires, financées par les cotisations liées aux salaires à l'organisme national d'assurance sociale. La pension forfaitaire de base complète ne peut être obtenue qu'à condition d'avoir cotisé pendant 44 ans pour les hommes et 39 ans pour les femmes. Si les pensions ne peuvent être anticipées, elles peuvent être prorogées en vue de toucher des prestations plus importantes par la suite (7,5 % par année de prorogation).

Mais le Royaume-Uni a fait le choix des fonds de pension. Il est donc est possible de cesser de cotiser à la pension liée aux salaires pour contracter une pension professionnelle ou personnelle .Près de 60 % des employés répondent à ce cas de figure et ont droit à une remise sur leur cotisation à l'organisme national. En 2000-2001, environ 44 % de la population active cotisait à une pension professionnelle ou individuelle, et 60 % des ménages de retraités percevaient les prestations d'une pension professionnelle .

La Commission relève que cette forme d'épargne-retraite se caractérise par des dépenses simples et peu importantes (maximum 1 % de la valeur du fonds par an), par la possibilité pour les cotisants de modifier le niveau de leurs cotisations ou de changer de régime sans encourir de pénalité financière, par des modalités fiscales simplifiées et par un accès aux non-salariés.

Le système a été jusqu'à récemment avantageux pour la plupart des retraités, puisque les versements des prestations dépendaient du salaire de fin de carrière. Mais la crise des fonds de pension a remis ce système en cause et actuellement il n'y a pas de garantie d'un niveau de retraite précis puisque il subit les aléas du marché.

L'âge légal de la retraite est quant à lui fixé à 65 ans pour les hommes et 60 pour les femmes, cet âge devant être uniformisé à 65 ans en 2020.

Ainsi que le remarque la Commission, la viabilité financière semble assurée, mais dépend davantage que dans d'autres pays des performances des régimes de pension privés. Or, continue-t-elle, le rapport de stratégie présenté par le gouvernement britannique ne permet aucune conclusion quant à leur viabilité financière.

Avril 2003


Actualisation, le 20/10/2006: dans une communication rendue publique le 12/10/2006, la Commission européenne revient à la charge en insistant sur la nécessité de prendre des mesures pour faire face à la "bombe démographique" qui menace l'Europe communautaire. Voir la brève d'information: "Dans l'Europe viellissante, il faudra travailler plus longtemps"


 


1- Les développements qui suivent sont une synthèse de certaines parties du rapport de la Commission : " Communication de la Commission au conseil, au Parlement Européen , au Comité économique et social et au Comité des régions, Projet de Rapport conjoint de la Commission et du Conseil sur des pensions viables et adéquates " , COM(2002) 737 final