L’épreuve de force entre la Pologne et l’Union européenne se poursuit

Traité sur l'Union européenne

Auteur: Marco Zeppetella - ©EU
 

 

La Pologne poursuit sa dérive hors du droit communautaire et peut-être hors de l’Union européenne si l’escalade continue jusqu’au point de non retour.
 

Le 7 octobre 2021, le Tribunal constitutionnel polonais a jugé que certains articles du Traité sur l’Union Européenne (TUE) (ratifié par la Pologne par référendum en 2003) sont contraires à la Constitution polonaise et que, donc, ils ne peuvent s’appliquer, la Constitution étant la norme juridique suprême qui doit primer sur toute autre y compris sur le droit communautaire. Cette décision a évidemment donné lieu à de nombreux commentaires. Les uns la critiquent comme Clément Beaune, le Secrétaire d'État chargé des Affaires européennes qui écrit sur son compte twitter « la Pologne qui ne reconnaît plus la primauté du droit européen, c’est gravissime » et affirme sur BFM qu’il s’agit d’« une attaque contre l'Union européenne". D’autres comme Gilbert Collard, député proche du RN, s’en réjouissent : « La Pologne impose la primauté de son droit constitutionnel sur le droit européen : vive la Pologne libre et souveraine ! » (pour un peu on s‘attendrait à un défilé des troupes des juges constitutionnels libérateurs de ce pauvre Etat opprimé).

Que dit le Tribunal constitutionnel polonais ?

Le texte de sa décision est à présent disponible (ainsi qu’un résumé en anglais). On peut y lire que deux articles du Traité sur l’Union européenne sont déclarés incompatibles avec la Constitution. Il s’agit de l’article 1 qui institue  l’Union et de l’article 19 qui établit la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) dont la mission est d’assurer « le respect du droit dans l'interprétation et l'application des traités ».
 

C’est donc au texte fondateur de l’UE et à sa juridiction que s’attaque le Tribunal constitutionnel. De ce fait, cette décision se démarque des arrêts de juridictions suprêmes nationales dont on a quelques exemples récents (voir par exemple : Bras de fer entre la Commission européenne et la Cour constitutionnelle allemande sur la primauté du droit de l'Union européenne ou encore : Décision du Conseil d’Etat sur la conservation des données de connexion)
 

Les tensions entre les juridictions nationales et la CJUE ne sont pas si rares. Elles se résolvent par un dialogue des juges nationaux et communautaires. Mais jamais aucune d’elles n’avait encore remis en cause un traité européen ratifié comme le fait le Tribunal constitutionnel polonais.
 

Le prétexte invoqué par le juge constitutionnel polonais : pas de primauté du droit de l’UE sur la Constitution

Le Tribunal constitutionnel estime que l’article 1 a pour conséquence que les organes de l’UE « fonctionnent en dehors des compétences qui leur sont confiées dans les traités », que la Constitution n’est plus la norme suprême et que la République polonaise « ne peut plus fonctionner comme un état souverain et démocratique ».

Le vernis juridique de ce jugement ne le rend pas incontestable.

La primauté du droit communautaire, qui signifie que le droit communautaire s’applique par préférence au droit national, n’existe que dans les domaines dans lesquels l’UE a été autorisée par les Etats à agir. Or, contrairement à une légende tenace qui prétend que 80% des lois nationales sont d’origine communautaire, les compétences de l’UE sont plus limitées qu’on ne le dit. 

Ensuite, la primauté du droit communautaire, qui a d’abord été un principe jurisprudentiel avant d’être inscrit dans un Protocole annexé aux Traités (là encore, ratifié par la Pologne) est l’outil qui donne son efficacité à l’action de l’UE. Si chaque Etat pouvait remettre en cause à tout moment les dispositions communautaires qui lui déplaisent en décidant que seul son droit interne est applicable, c’en serait fini de la construction européenne. De l’UE nous passerions à une structure semblable à l’ONU, une organisation internationale dont les résolutions de l’assemblée générale sont bafouées par les Etats quand elles ne leur conviennent pas.

Enfin, dans les domaines où l’UE exerce une compétence (le domaine économique en grande partie), le droit communautaire ne pourrait pas s’appliquer si chaque juridiction nationale avait la possibilité d’interpréter la portée des règles communautaires et de les écarter. C’est pourquoi un juge national qui est confronté à une difficulté d’interprétation d’une règle communautaire dont dépend la solution du litige porté devant lui, doit sursoir à statuer pour demander à la CJUE qu’elle interprète cette règle.  La création de la Cour de Justice de l’Union Européenne permet d’assurer dans tous les pays membres une interprétation et une application uniformes du droit européen (qu’il s’agisse des traités ou de la législation dérivée). Tout comme, en France, la Cour de cassation assure l’unité d’interprétation du droit civil et le Conseil d’Etat celle du droit administratif.
 

En résumé, la primauté du droit communautaire n’a pas pour but de détruire la souveraineté des Etats mais d’assurer l’application des règles que ces Etats souverains ont décidé d’adopter dans le cadre des traités européens.
 

Le désaccord sur le statut et l’indépendance des juges polonais explique une décision plus politique que juridique

La décision du Tribunal constitutionnel polonais semble beaucoup plus inspirée par des considérations politiques que par des raisons juridiques. Dans la partie consacrée à l’article 19 du TUE, il est clairement expliqué que le problème est celui de l’ingérence supposée de l’UE dans le processus de nomination des juges polonais. On s’en doutait, il est vrai, tant la question de l’indépendance de la justice en Pologne est au centre du contentieux, au sens propre et figuré, qui l’oppose à l’UE (mais il ne faut pas oublier qu'il existe d’autres sources de désaccord, comme l'instauration de « zones sans idéologie LGBT » décidées par certaines collectivités locales polonaises, qui constitue une discrimination à l’encontre des personnes homosexuelles et transgenres).
 

Depuis l’arrivée au pouvoir du parti conservateur nationaliste Droit et Justice (PiS), les réformes judiciaires qu’il a entreprises sont critiquées par les institutions européennes (et pas seulement par elles) qui estiment que ces textes menacent la démocratie et l'état de droit dans ce pays. La Cour de Justice de l’Union Européenne a été saisie de recours, au motif que l’indépendance du pouvoir judiciaire n’est plus assurée, en violation du principe de séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire qui fonde l’Etat démocratique. Or, en adhérant à l’Union européenne, la Pologne s’est engagée à respecter les valeurs communes affirmées dans l’article 2 du TUE dont font partie la démocratie, l’état de droit, le respect des droits de l’homme. C’est pourquoi la CJUE est compétente pour examiner les recours. Et c’est ainsi notamment qu’elle a estimé le 15 juillet 2021 que la chambre disciplinaire des juges n’était pas conforme au droit européen car son indépendance et son impartialité ne sont pas garanties.
 

La décision radicale du Tribunal constitutionnel polonais est la réponse à cette jurisprudence.
 

A première vue, elle est pain béni pour le Gouvernement qui se trouve renforcé alors qu’il semblait prêt à faire marche arrière. Mais cette escalade dans le conflit avec l’UE, si elle fait le jeu des eurosceptiques (majoritaires au Gouvernement) n’est pas sans danger et place le Gouvernement polonais devant un choix bien inconfortable : ou bien s’incliner ou bien sortir de l’UE.
La première option suppose de réviser la Constitution et de renoncer aux réformes controversées. La révision est nécessaire si effectivement il y a incompatibilité avec le droit communautaire. Il est tout de même curieux que le tribunal constitutionnel relève cette incompatibilité alors qu’en 2005, le tribunal constitutionnel avait jugé tout le contraire (arrêt du Tribunal constitutionnel polonais du 11 mai 2005 dans l'affaire K 18/04)! Etrange. Des esprits (excessivement ?) critiques pourraient remarquer qu’à l’époque les juges étaient…indépendants du Gouvernement.  
La seconde option suppose d’affronter une opinion publique polonaise très majoritairement pro européenne, de renoncer à la manne financière communautaire et, plus généralement, aux avantages qu’offre l’appartenance à l’UE (la situation actuelle du Royaume-Uni illustre les conséquences du retrait de l’Union).
 

Quelles suites ?

En réaction à la décision du Tribunal constitutionnel, la Commission européenne a déclaré dans un communiqué de presse du 7 octobre , qu’elle « maintient et réaffirme les principes fondateurs de l'ordre juridique de l'Union, à savoir que:
-Le droit de l'Union prime le droit national, y compris les dispositions constitutionnelles;
-tous les arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne sont contraignants pour toutes les autorités des États membres, y compris les juridictions nationales ». Après une analyse en détail du jugement du Tribunal constitutionnel polonais, elle décidera des suites à donner en avertissant qu’elle « n'hésitera pas à faire usage des pouvoirs qui lui sont conférés par les traités pour garantir l'application uniforme et l'intégrité du droit de l'Union ».

Elle peut notamment bloquer le versement des fonds du plan de relance européen mais aussi l’ensemble des autres subventions budgétaires européennes. Elle peut aussi demander à la Cour d’infliger des astreintes à la Pologne tant qu’elle n’aura pas suspendu ses réformes judiciaires.  

Quant à la CJUE, elle persiste et signe. Dans un arrêt du 6 octobre 2021, elle met à nouveau en question le statut des juges en Pologne à la suite d’un recours formé par un juge polonais contre sa mutation forcée. Selon la CJUE, les mutations non consenties d’un juge vers une autre juridiction ou entre deux sections d’une même juridiction sont susceptibles de porter atteinte aux principes d’inamovibilité et d’indépendance des juges.

L’avenir ne s'annonce pas comme "un long fleuve tranquille". Mais il faut clarifier ce qu'être membre de l'Union européenne signifie.

 

Voir aussi Dossier sur la primauté du droit communautaire en  France