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Une position commune de l'Union Européenne dans la crise irakienne ?

 

Dans le vacarme des déclarations qui jalonnent depuis quelques semaines ce qu'il est convenu d'appeler la " crise irakienne ", la voix de l'Union Européenne semble bien ténue, ce qui s'explique notamment par l'absence de politique étrangère commune réellement intégrée. Les états européens se sont exprimés en ordre dispersé, et dans la plus grande cacophonie, des divergences importantes s'étant fait jour entre les plus atlantistes, alignés sur la position des Etats-Unis (Grande Bretagne, Espagne, Italie, Portugal, ainsi que certains des pays candidats) et les partisans d'une poursuite des inspections sous l'égide des Nations Unies (France, Allemagne, Belgique). Il revenait à la Présidence grecque de l'Union de tenter de restaurer l'unité. Tel était l'objet du Conseil européen extraordinaire réuni le 17/02 à Bruxelles à l'issue duquel une position commune a pu effectivement voir le jour.

Il n'en reste pas moins que l'Union apparaît bien être dans une zone de turbulences et que la question de l'Irak produit certains " dégâts collatéraux ".

 

Que recouvre actuellement la Politique Etrangère et de Sécurité Commune ?

Le Traité sur l'Union Européenne (1) consacre son titre V à la Politique Etrangère et de Sécurité Commune. L'article 11 (2) en précise les objectifs, qui sont " la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux, de l'indépendance et de l'intégrité de l'Union…,le renforcement de la sécurité de l'Union…,le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale…,la promotion de la coopération internationale…,le développement et le renforcement de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ".

Pour atteindre ces objectifs, différentes actions sont possibles :définir des orientations et décider des stratégies communes, adopter des actions communes ou des positions communes, renforcer la coopération systématique entre les États membres pour la conduite de leur politique (article 13). La répartition des tâches entre le Conseil Européen et le Conseil de l'Union (voir : Glossaire ) donne au second un rôle de décision mais celui-ci s'exerce sur la base des orientations arrêtées par le Conseil Européen (3).

Le Conseil peut décider des actions communes ou des positions communes avec possibilité de mettre en place des coopérations renforcées entre quelques états, sur des questions n'ayant d'implications ne dans le domaine militaire ni dans celui de la défense.

Les premières sont des actions opérationnelles de l'Union qui engagent les États membres aussi bien dans leurs prises de position que dans leurs actions .

Les positions communes se traduisent par une déclaration définissant la position de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique. Les États membres doivent veiller à ce que leurs politiques nationales soient conformes avec les positions communes et il leur appartient de les défendre dans les instances internationales.

Aux termes de l'article 17, la PESC inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris la définition progressive d'une politique de défense commune …à un horizon plus ou moins lointain, compte tenu du fait que pour certains états, la politique de défense est liée à leur engagement dans l'OTAN. D'où la prudence des termes du traité qui rappellent que la PESC respecte les obligations découlant de l'appartenance à l'OTAN. Ce qui signifie qu'il ne peut y avoir à l'heure actuelle une politique de défense autonome par rapport à l'OTAN.

Sur le plan institutionnel, un Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune est place près du Conseil pour l'assister et le cas échéant agir en son nom à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue politique avec des tiers. La représentation extérieure de la PESC s'effectue aussi par le travail de la " Troïka " : Ministre des affaires étrangères du pays à la présidence de l'UE, Haut représentant de la PESC,Commissaire responsable des Relations extérieures.

La PESC se définit donc par son caractère essentiellement inter-étatique qui apparaît dans le rôle effacé dévolu à la Commission et au Parlement, dans l'importance donnée aux procédures d'information mutuelle et de concertation visant à préparer un consensus et dans les règles de vote. En effet, les décisions doivent être prises à l'unanimité (article 23), sauf dans deux hypothèses où seule la majorité qualifiée est requise : lorsque les décisions que le Conseil doit prendre sont destinées à mettre en oeuvre une stratégie commune, et lorsqu'il s'agit de décisions d'application d'une action commune ou d'une position commune (notamment celles décidant une coopération renforcée).

Ces contraintes expliquent la teneur de la Déclaration du 17/02/2003 .

 

La déclaration finale du Conseil Européen de Bruxelles

Le 14/02/2003, le Ministre grec des affaires étrangères , M.Papandréou,affirmait : " La crise est un test pour l'Europe, mais pas un test final" (4). Et il ajoutait : " Le côté positif de tout cela est que les citoyens européens demandent à l'Europe d'être unie, de parler d'une seule voix. En un sens, nous -la présidence grecque- avons répondu à cet appel, qui émane aussi de plusieurs gouvernements ". C'est donc la recherche d'une position commune qui a motivé la réunion d 'un Conseil Européen extraordinaire, le 17/02/2003.

Celui-ci est parvenu à un texte de compromis.

Les principaux points en sont :
- Le rôle des Nations Unies et du Conseil de sécurité auquel " il incombe au premier chef de traiter du désarmement de l'Irak " est rappelé, l'Union affirmant un soutien " sans réserve " au Conseil de sécurité dans l'exercice de ses responsabilités.
- L'objectif de désarmement total et effectif de l'Irak, conformément notamment à la résolution 1441, est également confirmé , la déclaration précisant " nous souhaitons atteindre cet objectif de manière pacifique " en soulignant qu'il s'agit là du vœu des populations de l'Europe, le force ne devant être utilisée qu'en " dernier recours ".
- Si la déclaration convient que le travail des inspecteurs des Nations Unies doit se poursuivre aussi longtemps que le Conseil de sécurité estimera que cela est nécessaire, elle précise que ces inspections ne peuvent se poursuivre " indéfiniment " si l'Irak ne coopère pas totalement. La réalité cette coopération sera appréciée notamment par la bonne volonté que mettra le régime irakien à fournir toutes les informations supplémentaires et spécifiques concernant les questions qui ont été soulevées dans les rapports des inspecteurs.
- Le ton se durcit ensuite pour mettre en garde les autorités irakiennes contre une tentation de continuer à " se jouer de ce que veut la communauté internationale ". L'avertissement est lancé :" Le régime de Bagdad ne devrait se faire aucune illusion: l'Irak doit désarmer et coopérer immédiatement et intégralement. C'est, pour l'Irak, la dernière chance que la crise puisse être résolue d'une manière pacifique ".
- La nécessité d'exercer une pression continue sur l'Irak , y compris par le " renforcement des capacités militaires " est soulignée ainsi que l'engagement des Européens à travailler "avec tous leurs partenaires, en particulier les Etats-Unis, pour le désarmement de l'Irak " ainsi que " la paix et la stabilité dans la région ainsi qu'un avenir décent pour toutes les populations qui y vivent ".

On le constate, cette déclaration constitue la synthèse ,a priori impossible, de positions divergentes : soutien aux inspecteurs, mais non illimité, affirmation que la guerre n'est pas inévitable mais menace claire au régime irakien dont c'est la " dernière chance "…Compte tenu de la nécessité d'obtenir un consensus, une certaine ambiguïté n'a pu être évitée.

Mais dès le lendemain, l'unité ainsi obtenue est à nouveau ébréchée par le désaveu infligé par T.Blair aux propos peu amènes de J .Chirac à l'encontre des pays candidats signataires de lettres de soutien aux Etats-Unis.

 
Des " dégâts collatéraux "

L'affaire irakienne plonge l'Union dans une zone de turbulences.

Une première conséquence est la fragilisation du processus de l'élargissement. Le 30 janvier , une lettre signée par Tony Blair, José Maria Aznar, Silvio Berlusconi, José Manuel Barroso (Portugal), Peter Medgyessy (Hongrie), Anders Fogh Rasmussen (Danemark), Leszek Miller (Pologne) et Vaclav Havel (République tchèque) apporte un soutien inconditionnel aux Etats-Unis. Cette initiative est relayée quelques jours plus tard par le groupe de Vilnius qui regroupe dix anciens pays communistes aspirant à l'adhésion à l'OTAN. La France notamment s'indigne de ce qu'elle interprète comme un manque de solidarité (5). Dans une interview donnée le 19/02 aux journaux français, le Président de la Convention, Valéry Giscard d'Estaing, souligne que " la règle européenne veut que l'on s'abstienne de ce qui peut nuire à l'Union. Cela suppose que la loyauté à l'Europe passe avant la loyauté atlantiste ". " De ce point de vue, " ajoute-t-il " certains Etats se sont mis en contradiction avec ce principe " (6).

On peut parier que des voix s'élèveront pour demander que la ratification du traité fasse l'objet d'un référendum dans les pays où elle est prévue par voie parlementaire, à l'instar de J .Julliard qui écrit dans le " Nouvel Observateur " au sujet des " anciens satellites de l'URSS " : " L'espace atlantique leur paraît plus important que l'espace européen… Ceux…qui voyaient dans l'élargissement de l'Union européenne à vingt-cinq une menace pour sa cohésion, ont été pourtant surpris de la rapidité avec laquelle leurs appréhensions ont été confirmées. Il est probable, dans ces conditions que l'élargissement ne se fera pas. Après ce qui vient de se passer ,il serait en effet impensable que l'élargissement de l'Europe ne soit pas soumis à référendum dans les pays de la " vieille Europe ",comme dit M.Rumsfeld. Et le résultat en sera douteux "(7). Les sondages montrent en effet que les opinions publiques sont plutôt réservées à l'égard de l'élargissement.

La Politique Etrangère et de Sécurité Commune , est, quant à elle, mise à mal. Le Traité précise que " Les États membres oeuvrent de concert au renforcement et au développement de leur solidarité politique mutuelle. Ils s'abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l'Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les relations internationales ". La comparaison de cet objectif avec la situation actuelle rend tout commentaire inutile. Mais on peut aussi s'interroger sur l'avenir de la PESC. On sait qu'elle est un des points les plus sensibles des discussions de la Convention chargée d'élaborer la constitution européenne et le moins que l'on puisse dire est que la crise actuelle rend plus difficile le travail de cette dernière. Toute la question est de savoir si l'Union se condamnera à un alignement sur les Etats-Unis ou si elle saura se doter d'une politique autonome ce qui nécessairement impliquera également de se doter d'une défense propre.

Une autre " victime potentielle " de la crise irakienne serait le Pacte de stabilité. La presse s'est fait l'écho de " tractations " qui auraient lieu pour en obtenir l'assouplissement. Depuis que la France et l'Allemagne sont sous le coup, ou en passe de l'être, d'une procédure pour déficits excessifs, ces deux états plaident pour plus de flexibilité dans l'application des règles du Pacte. La perspective d'une guerre avec les conséquences qu'elle implique sur une conjoncture déjà maussade relance le débat. Cependant, le 21 février, le ministre français de l'économie des finances a affirmé que la France ne demandait pas de renégocier le Pacte une modification n'étant pas nécessaire puisque le Pacte comporte des éléments de flexibilité (8).

La construction européenne a souvent progressé par les crises. Peut-être en sera-t-il de même cette fois. Mais sur l'échiquier mondial, force est de constater que l'Union européenne, géant économique, ne pèse pas lourd.
 




1 -Traité sur l'Union Européenne signé à Maastricht le 07/02/1992 qui instaure un début de PESC et lui donne ainsi un fondement juridique.

2 - Article J.1, devenu article 11 dans la version consolidée du Traité résultant des différentes révisions.

3 - Par exemple, le Conseil recommande des stratégies communes au Conseil européen et les met en oeuvre, notamment en arrêtant des actions communes et des positions communes.

4 - Interview de Georges Papandréou, ministre grec des affaires étrangères, le Monde, 14/02/2003

5 - Assez curieusement, se sont les pays de l'est qui font les frais de l'ire publique de J.Chirac, et non pas tant ses actuels partenaires européens

6 - " Loyauté atlantiste et loyauté européenne " ,Propos recueillis par Dominique Jung, Dernières Nouvelles d'Alsace,20/02/2003

7 - J.Julliard : " Contre le nouvel atlantisme ",le Nouvel O bservateur, n°1997 du 13 au 19/02/2003

8 - Entretien de Francis Mer avec Stéphane Paoli sur France Inter dans lequel le ministre rappelle que les circonstances exceptionnelles qui permettent un dépassement des 3% de déficits sans sanction sont déjà prévues par le Pacte et que la guerre serait bien entendu considérée comme une circonstance exceptionnelle.

 

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