Information et veille juridique en droit de l'Union européenne

Quelques leçons de Copenhague

 

192 pays s’étaient  retrouvés à Copenhague le 7 décembre 2009 pour trouver un accord qui succèderait au protocole de Kyoto signé en 1997 et qui expire fin 2012. Celui-ci impose la limitation des gaz à effet de serre à 38 pays industrialisés signataires (pas les Etats-Unis) sous forme d’engagements chiffrés, à peine d’amendes s'ils ne les respectent pas.

 

Que fait l’Union européenne pour lutter contre le réchauffement climatique?

L'Union européenne a adopté un ensemble de mesures visant la mise en place d’une politique commune de l’énergie et de lutte contre le réchauffement climatique.  La Communauté européenne a signé le protocole de Kyoto en 1998 et s’est engagée à réduire de 8% le niveau de ses émissions de gaz à effet de serre par rapport aux niveaux de 1990 pour la période 2008-2012 (date d’expiration du protocole). Le Paquet Energie Climat adopté par le Conseil européen du 12 décembre 2008 prévoit des actions concrètes afin de permettre de réaliser « l’objectif des 20-20-20 » à l’horizon 2020:

  • réduction des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 20% par rapport à 1990. Cet objectif complète le système communautaire d’échange des quotas d’émission des gaz à effet de serre mis en place en janvier 2005 (le quota est un droit d’émettre une tonne de dioxyde de carbone ou de tout autre gaz à effet de serre d’effet équivalent au cours d’une période spécifiée). Il se concrétise dans des mesures législatives telles que, par exemple, l’adoption de nouvelles normes pour les voitures particulières (« voitures vertes » à faibles émissions de CO2)
  •  augmentation de l’utilisation des énergies renouvelables de manière à représenter 20% de la production totale d’énergie
  •  réduction de la consommation d’énergie de 20% par rapport au niveau prévu pour 2020 grâce à l’amélioration de l’efficacité énergétique (par exemple, législation communautaire sur la performance énergétique des bâtiments, ou encore élargissement de l’étiquetage énergétique à de nouvelles catégories de produits).

 

Les enjeux de la conférence de Copenhague

A Copenhague l’objectif était d’amplifier les efforts entrepris dans le cadre du protocole de Kyoto, pour  passer à une économie durable à faibles émissions de dioxyde de carbone, ceci dans un contexte d’urgence car le dérèglement climatique commence à produire ses effets de façon plus rapide que cela n’était escompté (1).

A la veille de la Conférence, la commission des affaires européennes du Sénat français tenait une réunion pour en exposer les enjeux (2)

Ceux-ci étaient résumés en ces termes : « Il faut saisir l'opportunité de la crise actuelle pour passer à une économie durable à faibles émissions de dioxyde de carbone, qui stimulera l'activité et sera créatrice d'emplois. Cette transition est d'autant plus nécessaire que le dérèglement climatique, plus rapide que prévu, a déjà commencé à produire ses effets. En conséquence, il faut défendre un accord ambitieux qui comporte non seulement des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour les pays industrialisés comme pour les pays en développement ainsi que des engagements financiers en faveur de ces derniers, mais aussi un mécanisme de sanction pour les pays qui ne respecteraient pas leurs engagements » (intervention de Jean-Paul Emorine).

 

La position de l’Union Européenne

En prévision de la Conférence de Copenhague, le  Conseil européen des 29 et 30 octobre 2009 avait adopté une position commune qui constituait le mandat sur la base duquel l'Union participait aux négociations (3). Les principaux points étaient un objectif d’augmentation maximum de la température  de 2°C et une réduction des émissions mondiales de gaz à effet de serre d’au moins 50% par rapport aux niveaux de 1990 (et de réductions cumulées des émissions dans les pays développés d’au moins 80% à 95%  d’ici 2050), ainsi que l’octroi d’une  aide financière aux pays en développement pour lutter contre le changement climatique grâce à un financement international.

L’Union européenne s’engageait à faire un effort supplémentaire et porter à 30% (et non plus à 20%) la réduction des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020 par rapport aux niveaux de 1990, si un accord mondial pour l’après 2012 était obtenu à Copenhague, ce qui impliquait que d’autres  pays développés s'engagent à atteindre des réductions d'émissions comparables et les pays en développement à apporter « une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités respectives ». Sur l’aide aux pays en développement, les 27 estimaient que l’enveloppe publique mondiale nécessaire se situait dans « une fourchette allant de 22 à 50 milliards d'euros par an d'ici 2020 » dont 5 à 7 milliards d’euros par an jusqu’en 2012. Mais à ce stade, ils n’avaient pas voulu chiffrer la contribution annuelle de l'UE, et préféré attendre les négociations de Copenhague, une réticence dénoncée par les ONG de défense de l’environnement qui demandaient une position plus offensive de l’UE. Le 11 décembre, les 27 faisaient une proposition chiffrée se déclarant « prêts à contribuer à un financement à mise en oeuvre rapide de 2,4 milliards d'euros par an pour la période de 2010 à 2012 » (4). Les européens pensaient par cet engagement qui représentait 30% des crédits internationaux estimés nécessaires  par la Commission européenne, inciter les autres pays développés à chiffrer leur contribution.

 

Un accord a minima à Copenhague

Hélas ! Au fil des négociations, la perspective d’un accord contraignant et ambitieux s’est éloignée. Les medias, comme les témoins et les observateurs ont souligné la responsabilité des Etats-Unis opposés à une réduction significative des émissions (il acceptaient de la porter en 2020 à …- 4%  par rapport à 1990), celle de la Chine qui s’opposait à toute forme de contrôle international du respect des engagements pris, la désunion des pays en développement, et le désengagement de l’Union européenne qui, après avoir pris des positions volontaristes ne les a pas assumées jusqu’au bout lorsqu’elle a constaté qu’elle n’était pas suivie (5). Le résultat est connu : un accord final qualifié dans le meilleur des cas de « faible », et le plus souvent de « lamentable » signifiant l’échec du Sommet.

Qu’en est-il exactement ?

« L'accord de Copenhague »  n’est pas un document contraignant (6). En guise d’objectifs chiffrés, il « reconnaît » la nécessité de limiter la hausse de température à 2 degrés. Plus intéressant car révélant la prise de conscience d’une nécessaire solidarité internationale, l’accord prévoit un financement de 10 milliards de dollars par an entre 2010 et 2012 et se fixe comme objectif 100 milliards par an jusque vers 2020. La répartition de l’effort et les engagements financiers pris par l’UE et les Etats-Unis ne sont cependant pas repris dans le texte. Autres points qui paraissent  prometteurs mais ne sont guère concrétisés : une méthode de contrôle des réductions d'émissions de CO2 des pays industrialisés et émergents, sans toutefois d’élément de contrainte (donc dépendant du bon vouloir des états), et un mécanisme pour lutter contre la déforestation mais sans qu’un cadre d’action soit défini.

L’accord est présenté comme une étape vers un processus de lutte contre le changement climatique plus ambitieux à partir de 2010. Ainsi, par exemple, il comprend deux annexes permettant de recevoir des engagements chiffrés des pays, qui devraient être complétées avant fin janvier.

 

Et maintenant, que peut faire l’Union européenne ?

Pour l’Union européenne, le résultat de la Conférence de Copenhague est très inférieur aux ambitions. Accusés d’avoir renoncé à maintenir les engagements rappelés par le dernier Conseil de Bruxelles, les négociateurs européens ont rappelé à juste titre que ceux-ci étaient conditionnés au fait que d’autres pays industrialisés s’engagent également. Comme le soulignait l’un des participants à la table ronde du Sénat sur la préparation de la Conférence de Copenhague « l'Europe ne pourra pas régler seule la question des changements climatiques, puisqu'elle ne représente aujourd'hui que 17 % des émissions mondiales de dioxyde de carbone. Chacun doit apporter sa contribution selon ses capacités et son niveau de responsabilité ». Il est assez paradoxal de voir l’UE figurer au banc des accusés alors qu’elle est, par rapport aux autres pays, en pointe dans la prise de conscience du changement climatique et dans le respect des objectifs du protocole de Kyoto. Lui demander plus c’est faire abstraction des dangers pour la compétitivité des entreprises européennes qui se verraient exposées au « dumping écologique » de pays tiers qui eux n’auraient pas pris des engagements comparables à ceux des états de l’UE. M. Jean-Pierre Clamadieu, responsable de la commission du développement durable du MEDEF posait ainsi les termes du problème: « Le MEDEF soutient l'engagement de l'Union européenne de réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 20 % avant 2020, et de 21 % pour le secteur industriel. Les entreprises contribueront à la réalisation de cet objectif. Toutefois, je mets en garde contre l'éventualité de passer à un objectif d'une réduction de 30 % si la Conférence de Copenhague débouchait sur un accord satisfaisant. Alors que l'objectif de moins 20 % représente déjà une accélération de la trajectoire, celui de moins 30 % constituerait une rupture forte qui n'aurait de sens que si elle avait pour contrepartie des engagements réels des partenaires de l'Union européenne. Notre inquiétude est de voir celle-ci mettre encore davantage sur la table de négociation pour forcer la conclusion d'un accord, alors que les autres pays demeureraient en retrait. La condition de l'efficacité d'un accord suppose l'élaboration de mécanismes précis de vérification des émissions et l'Union européenne doit veiller à ne pas prendre des engagements en décalage par rapport à ceux des autres puissances industrielles » (7). Le résultat de Copenhague a donc déçu également les représentants de l’industrie européenne qui plaidaient pour un accord international qui leur aurait donné la « visibilité » nécessaire pour réaliser et amortir les investissements dans les technologies réductrices d'émissions de gaz à effet de serre.

Dans un communiqué publié à la fin de la Conférence de Copenhague, le patronat européen (BUSINESSEUROPE, anciennement UNICE) exprimait ses « vifs regrets » que le Sommet n‘ait pu fixer des règles communes et soulignait l’inquiétude des entreprises européennes à la perspective d’être seules à appliquer les règles contraignantes prévues par la législation communautaire pour lutter contre les émissions de CO2 (8).Dans le cadre du plan d’action de lutte contre le réchauffement, l’industrie doit réduire, d'ici 2020, ses émission de CO2 de 21% par rapport à ce qu’elles étaient en 2005. Mais l'allocation de droits gratuits d'émissions de C02 est possible pour éviter à certains secteurs industriels de devoir délocaliser leur production et leur permettre de rester compétitifs face à la concurrence des entreprises installées dans des pays tiers où les contraintes en matière d’environnement sont plus faibles voire inexistantes. Anticipant un échec à Copenhague, la Commission européenne a prévu une liste de 164 secteurs industriels de l'Union Européenne qui seront bénéficiaires de droits d'émissions de C02 gratuits (9).

Une autre piste est la création d’une « taxe carbone » aux frontières extérieures de l’Union sous réserve que ce mécanisme puisse être compatible avec les règles de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Mais les états sont divisés sur cette mesure.

 

Les limites de la méthode intergouvernementale

Une « victime collatérale » du faible accord de Copenhague, est la méthode intergouvernementale, qui a été mise en cause aussi bien par la délégation du Parlement européen, que par de nombreux observateurs.

Ainsi l’eurodéputé Jo Leinen constatait-il : « la Conférence de Copenhague a démontré une grande insatisfaction et inefficacité de la méthode des conférences des Nations-Unies. Une réforme approfondie du processus de prise de décision au sein des Nations-Unies devient d'une urgente nécessité".

Un article du journal espagnol El Pais allait plus loin (10) : « Nous ne possédons qu'une seule planète, or nous la gérons selon un système de gouvernement ridicule fondé sur un concept obsolète, la souveraineté. En son temps, la souveraineté fut une invention utile pour mettre fin aux guerres de religion et imposer une autorité centrale unique aux seigneurs féodaux. Mais aujourd'hui, alors qu'il nous faut prendre à bras-le-corps la question du changement climatique, les Obama, les Jiabao, les Medvedev, les Singh et les Lula ne se distinguent guère de ces seigneurs de la guerre soucieux de préserver leur autonomie à tout prix, même celui d'un désastre collectif ». L'auteur poursuivait : « Etonnamment, l'Union européenne (UE), bien que restée en marge du conflit à côté des Etats-Unis et des pays émergents, possède deux atouts technologiques clés pour résoudre le problème du changement climatique…la technologie la plus décisive dont dispose l'Europe est de nature institutionnelle. Aussi critiquable que soit son insignifiance sur la scène internationale, l'UE est la preuve tangible qu'il est possible d'apporter des solutions supranationales efficaces à des problèmes mettant en jeu des intérêts nationaux irréconciliables. L'Europe a résolu la rivalité franco-allemande, qui avait fait des millions de victimes, grâce à une formule inventive et équitable d'accès au charbon, à l'acier et à l'énergie nucléaire et de répartition de ces productions. Il semble évident aujourd'hui que seule une autorité supranationale, capable de fixer et de collecter des taxes écologiques à l'échelle internationale pour les redistribuer de façon équitable et financer grâce à ces recettes les adaptations et innovations technologiques nécessaires, pourra lutter contre le réchauffement climatique. L'UE possède donc, une fois n'est pas coutume, quelque chose qui s'apparente à une solution idéale ».

Le Sommet de Copenhague a en effet montré les limites de la méthode intergouvernementale. Comment penser que des décisions puissent être prises selon une procédure fondée sur le consensus et où le droit de veto dont disposent les états accorde à un seul le pouvoir de tout bloquer ou de ralentir des décisions urgentes et d’intérêt commun?  Dans le monde multipolaire d’aujourd’hui, l’UE doit jouer pleinement son rôle et la « méthode communautaire » est un outil pour cela.

30/12/2009

 


 1 –  GIEC (Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat, en anglais, Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) : Rapport sur le changement climatique, 2007 

2 - Réunion de la commission des affaires européennes du Sénat du mercredi 2 décembre 2009 : Table ronde dans la perspective de la Conférence de Copenhague portant sur les conséquences du changement climatique

3 - Conseil européen de Bruxelles, 29 et 30 Octobre 2009, Conclusions de la Présidence

4 - Conseil européen de Bruxelles, 10 et 11 décembre 2009, Conclusions de la Présidence

5 – Voir par exemple : Yannick Jadot : « Copenhague, « un jeu de poker menteur, au final perdant »; communiqué de presse du Parlement européen du 17/12/2009 : « Copenhague : coup de froid sur les négociations »

6 – Copenhagen Accord,18 December 2009

7 – Intervention lors de la table ronde de la commission des affaires européennes du mercredi du 2 décembre 2009 

8 - Communiqué du 19/12/2009, “European business disappointed by limited outcome of Copenhagen Summit”

9 – Draft carbon leakage list

10 - JOSÉ IGNACIO TORREBLANCA : « Una Autoridad Mundial sobre el Clima », El pais, 21/12/2009

 

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