Commentaire du traité de Lisbonne - XIII
"COMMUNAUTARISATION" DE L'ESPACE DE LIBERTE, DE SECURITE ET DE JUSTICE
Parallèlement à la mise en place d’un marché intérieur dans lequel les hommes, les marchandises, les capitaux circulent librement, il semblait logique - et opportun - de coordonner les systèmes judiciaires nationaux pour régler des problèmes quotidiens comme, par exemple, les conséquences de divorces entre deux ressortissants de pays différents, les litiges transfrontaliers nés de la non application d’un contrat, ou pour lutter contre les réseaux de criminalité internationaux attirés par ce « nouveau terrain d’opération » que constituait le marché unique. Cela n’a pas été le cas pourtant.
La politique de Justice et d’Affaires Intérieures (JAI) qui regroupe les matières touchant à la justice et à la sécurité s’est en fait tardivement et progressivement développée depuis le traité sur l’Union européenne (traité de Maastricht) . Celui-ci avait donné compétence à l’Union pour intervenir dans ces matières. Mais, s’agissant de « secteurs sensibles » étroitement liés à la souveraineté (police, justice), la JAI faisait l’objet du troisième pilier de l’Union, pilier intergouvernemental qui s’oppose au pilier communautaire (premier pilier). Concrètement, toute décision prise dans le cadre de la JAI nécessitait un vote unanime des états au Conseil qui par ailleurs était la seule institution européenne compétente pour légiférer sur ces questions.
Les traités d’Amsterdam et de Nice qui ont suivi ont fait rentrer dans le pilier communautaire des matières de la JAI : visas, asile, immigration et, plus généralement les politiques liées à la libre circulation. Restaient dans le troisième pilier la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération policière.
Comme le faisait le traité constitutionnel, le traité de Lisbonne parachève cette évolution en communautarisant la JAI dans son ensemble : article 2 §63 et suivants du traité de Lisbonne, numérotés 61 à 78 et titre IV , article 67 à 89 du TFUE dans la version consolidée. Dorénavant nombre de décision seront prises selon la procédure législative ordinaire (majorité qualifiée, codécision) Le traité élargit également le champ d’application de la JAI dans les domaines de la coopération judiciaire en matière civile et pénale, il renforce les rôles d’Europol et d’Eurojust, et développe la politique commune d’immigration, notamment grâce à un système intégré de gestion des frontières extérieures qui se mettra en place progressivement (article 77§1). Quant au Parquet européen, souvent évoqué, sa création est subordonnée à un vote du Conseil à l’unanimité.
Concrètement, la règle de la majorité s’appliquera notamment au contrôle des frontières extérieures de l’Union et à l’asile, à la lutte contre l’immigration illégale et la traite des êtres humains, à l’adoption de règles minimales définissant les infractions et les sanctions pour un certain crimes transfrontaliers (tels que : terrorisme, trafic de drogue et d’armes, blanchiment d’argent, exploitation sexuelle des femmes, criminalité informatique), adoption des mesures assurant la mise en œuvre du principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale, rapprochement des législations en matière de procédure pénale (par ex : preuves, droits des personnes dans la procédure…).
De ce point de vue, le traité de Lisbonne préserve les avancées du traité constitutionnel. Mais ces avancées sont sur certains points contrebalancées par des régressions qui reflètent la volonté de laisser les états « reprendre la main » si nécessaire.
Ainsi, tout d’abord, il faut remarquer que le champ d’application de la JAI n’a pas échappé à la règle des exemptions (opt out) et que le Royaume-Uni obtient une dérogation pour que les chapitres sur la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération policière ne lui soient pas applicables (par une extension du champ d’application du protocole de 1997 sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande).
Par ailleurs, sur le plan des procédures, la JAI garde des caractéristiques propres qui limitent la portée de l’innovation que constitue sa « communautarisation ».
Tout d’abord, contrairement à ce qui est la règle dans les matières communautaires, la Commission n’a pas le monopole de l’initiative législative dans les domaines de la coopération pénale et policière (chapitres 4 et 5 du titre IV du TFUE dans la version consolidée). Elle partage cette prérogative avec les états sous réserve qu’une proposition émane d’un nombre minimal d’états fixé à un quart par l’article 76 du TFUE .
De plus, il peut être fait appel au Conseil européen pour « freiner » les avancées dans ce domaine. Tout Etat peut, s’il estime qu’un projet de texte porterait atteinte aux aspects fondamentaux de son système national de justice pénale par exemple, demander à ce que le Conseil européen se prononce à l’unanimité sur le projet. La procédure législative ordinaire est alors suspendue jusqu’à ce que le Conseil se prononce, ce qu’il fait par consensus, donc à l’unanimité des états.
En contrepartie de ce droit de veto donné aux Etats, le traité prévoit qu’en cas de désaccord au Conseil, si neuf états au moins souhaitent instaurer une coopération renforcée sur la base du projet de texte concerné, la coopération renforcée se met en place selon une procédure accéléré.
Enfin, il faut rappeler qu’un parlement national pourra s’opposer à une décision du Conseil qui aurait pour objectif d’appliquer la procédure législative ordinaire en matière de droit de la famille (clause passerelle) , ce qui n’était pas le cas dans le traité constitutionnel. De là résultera certainement une difficulté, et peut-être même une impossibilité, de développer la coopération en matière civile au delà de ce qui existe aujourd’hui c’est-à-dire des matières qui contiennent des éléments transfrontière (reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires, élimination des obstacles au bon déroulement des procédures civiles, développement des procédures non juridictionnelles de résolution des litiges…) .
22/02/2008
