Droit communautaire et droit national, IV
La primauté du droit communautaire selon le Conseil d'Etat
On l’a vu, le Conseil constitutionnel s’est attaché, dans une jurisprudence récente, à clarifier les rapports entre droit communautaire et Constitution, en répondant à la question : comment concilier le principe de la suprématie de la Constitution dans l’ordre juridique interne avec l’existence d’un droit communautaire dont la Cour de Justice des Communautés Européennes a depuis longtemps jugé qu’il s’impose aux normes juridiques nationales y compris constitutionnelle ?
Voilà que le Conseil d’Etat lui emboîte le pas dans une décision du 08/02/2007 (Conseil d'Etat, Assemblée du contentieux , 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres). Le Conseil d’Etat avait été saisi par la société Arcelor d’une requête tendant à l’annulation d’un décret transposant la directive communautaire 2003/87 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre mis en place dans le cadre du protocole de Kyoto. Au nombre des moyens invoquées par la requérante à l’appui de sa demande d’annulation figurait le fait que le décret était contraire à des principes de valeur constitutionnelle : droit de propriété, liberté d’entreprendre et égalité.
Le Conseil d’Etat observe tout d’abord que le décret assure la transposition d’une directive aux dispositions claires et inconditionnelles. En d’autres termes : décret aux principes constitutionnels équivaut à mettre en cause le texte communautaire qu’il transpose. Or, si les engagements internationaux doivent être conformes à la Constitution et aux principes à valeur constitutionnelle, dans le cas des traités communautaires et des actes qui en sont dérivés, le contrôle de cette conformité doit s’effectuer « selon des modalités particulières », lorsque sont en cause des textes transposant des dispositions claires et inconditionnelles, car l’obligation de transposition est elle-même une obligation constitutionnelle résultant de l’article 88-1 de la Constitution à laquelle il ne peut pas être fait échec. Les « modalités particulières » de contrôle évoquées par la décision ont ainsi pour but d’éviter un conflit entre le principe de la suprématie de la Constitution sur les traités internationaux et l’exigence de transposition des directives, dans les cas où cette transposition obligatoire conduirait à adopter une loi ou un règlement contraire à la Constitution ou à un principe de valeur constitutionnelle. Dans cette hypothèse, le juge administratif doit rechercher s’il existe une règle ou un principe général du droit communautaire équivalant au principe constitutionnel dont la violation est invoquée et contrôler la conformité du décret, ou plus exactement de la directive dont il est la transposition, à cette règle ou ce principe. Si la réponse à cette question soulève un doute sérieux, le Conseil d’Etat doit renvoyer là la Cour de Justice des Communautés européennes le soin d’apprécier la validité de la directive (mécanisme de la question préjudicielle de l’article 234 du traité instituant la Communauté européenne). Dans le cas contraire, il statue lui-même. Si la validité de la directive est constatée, le décret de transposition est maintenu et le recours en annulation rejeté. Dans le cas contraire, les conséquences sont évidemment l’annulation du décret. S’il n’existe pas de règle ou de principe général du droit communautaire équivalant à la disposition ou au principe constitutionnel invoqué, le juge administratif contrôle alors la conformité des dispositions réglementaires contestées à la Constitution.
En l’espèce, le Conseil d’Etat après avoir constaté que le droit de propriété et la liberté d’entreprendre et l’égalité sont bien protégés au titre des principes généraux du droit communautaire, juge que la directive communautaire ne remet pas en cause les deux premiers et n’est donc pas illégale sur ces points. En revanche, il sursoit à statuer et renvoie à la Cour de Justice des Communautés européennes la question de la validité de la directive au regard du principe d’égalité.
Sur un plan plus général, la décision du Conseil d’Etat tire les conséquences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel au terme de laquelle l’article 88-1 de la Constitution « a…consacré l’existence d’un ordre juridique communautaire intégré à l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre juridique international » (décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004, le Traité établissant une Constitution pour l’Europe). Ainsi, le bloc de constitutionnalité s’enrichit du droit européen qui, dans certains cas s’imposera comme la norme suprême de l’ordre juridique interne (chaque fois que n’y feront pas obstacle des dispositions inhérentes à notre identité constitutionnelle, selon la formule du Conseil constitutionnel, ou des principes constitutionnels n’ayant pas d’équivalant en droit communautaire, selon celle du Conseil d’Etat). Avec pour conséquence que le juge national doit alors faire siennes les décisions de la Cour de Justice des Communautés européennes seule compétente pour interpréter un texte communautaire ou en apprécier la validité. Certes la notion d’absence de doute qui lui permet, comme on l’a vu, de ne pas renvoyer à la Cour lui laisse une certaine latitude, mais pas au point de méconnaître sciemment la règle communautaire. Comme le formule le communiqué de presse présentant la décision du 8 février : « Cette décision manifeste de la part du Conseil d’État le souci de tirer toutes les conséquences de la confiance réciproque qui doit présider aux relations entre systèmes nationaux et système communautaire de garantie des droits ». Ce qui signifie la volonté d’appliquer « loyalement » le droit communautaire et d’en préserver l’effet utile en reconnaissant sa primauté. Dès lors, il faut bien reconnaître que le dogme de la suprématie absolue de la Constitution a vécu et que cette suprématie est aujourd’hui cantonnée à un ensemble de règles aux frontières indécises et peut-être mouvantes au gré des jurisprudences : « règles inhérentes à l’identité constitutionnelle », « principe spécifique » au bloc de constitutionnalité, ou encore « valeurs fondamentales »… Ce qui me conforte dans l’impression déjà évoquée dans d’autres articles de vivre un moment paradoxal, dans lequel l’Union européenne peine à se relancer faute de projet et de volonté politique, tandis que l’intégration juridique progresse à grands pas.
23.02.2007
