La legalidad del reglamento de aplicación sobre seguridad aérea cuestionada

En el marco de las medidas de lucha contra el terrorismo la Unión europea adoptó en 2002 un reglamento cuyo objeto es «establecer y aplicar las medidas comunitarias adecuadas para prevenir actos de interferencia ilícita contra la aviación civil» (1).

Varios reglamentos han sido posteriormente adoptados por la Comisión europea a fin de dar aplicación al reglamento, particularmente en cuanto a las normas básicas comunes relativas a las medidas de seguridad aérea. El primer de estos es el reglamento nº 622/2003 que dispone en su segundo considerando: « De conformidad con el Reglamento nº 2320/2002 y para prevenir actos ilegales, las medidas fijadas en el anexo al presente Reglamento deberían ser secretas y no publicarse » (2). El mismo considerando esta incluído en los reglamentos posteriores y, aunque todos ellos prevean que « No obstante, los pasajeros deben estar claramente informados de las normas relativas a los artículos que está prohibido introducir en las aeronaves», los textos publicados no conteníen una lista de los artículos prohibidos accesible para el público.

La legalidad del reglamento de aplicación aérea fue cuestionada por un pasajero que había sido interceptado en septiembre de 2005 en el control de seguridad del aeropuerto de Viena-Schwechat porque su equipaje de mano contenía raquetas de tenis y que se trataba supuestamente de artículos prohibidos. No obstante Gottfried Heinrich embarcó en el avión con las raquetas en su equipaje. Los agentes de seguridad le mandaron entonces desembarcar.

Posteriormente, el Sr. Heinrich interpuso un recurso ante el Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich y el tribunal austriaco remitió varias cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas para saber si el si el reglamentos o partes de ellos tienen fuerza jurídica obligatoria a pesar de no haber sidos publicados en el Diario Oficial.

Las disposiciones relevantes del Derecho comunitario relativas a la publicación o al acceso del público a los documentos de las instituciones de la Unión Europea son

el artículo 254 CE que dispone:«1.Los reglamentos, las directivas y las decisiones adoptados con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 ... se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea [...] 2. Los reglamentos del Consejo y de la Comisión, así como las directivas de estas instituciones que tengan como destinatarios a todos los Estados miembros, se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea [...] 3. Las demás directivas, así como las decisiones, se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto a partir de tal notificación.»
el artículo 255 CE que establece: «1.Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3. 2.El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, determinará los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam. 3. Cada una de las instituciones mencionadas elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos.»
y el Reglamento que preve las modalidades de acceso a los documentos a fin de « garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos y determinar los principios generales y los límites que han de regularlo de conformidad con el apartado 2 del artículo 255 del Tratado CE» (3).

Aunque el Tribunal de Justicia no haya todavía juzgado el asunto, es posible tener un indicio del contenido de la futura sentencia gracias a las conclusiones de la Abogada general (4).

Esta preconiza que el reglamento se declare inexistente con motivo de que “ la irregularidad que vicia al Reglamento nº 622/2003 (en su versión modificada) –vulneración persistente e intencional de los requisitos de publicación obligatoria del artículo 254 CE, apartado 2, respecto a la sustancia íntegra del Reglamento– es de una gravedad tan evidente que no puede ser tolerada por el ordenamiento jurídico comunitario » (punto 108 de las conclusiones).

La Abogada general recuerda que el Tribunal de Justicia ha declarado que el principio de seguridad jurídica se opone, en general, a que un acto comunitario comience a producir efectos en una fecha anterior a la de su publicación, y que ese principio sufre escasas excepciones (5). Y concluye : « En consecuencia, es limitado el soporte jurisprudencial a favor de la tesis de que los actos jurídicos comunitarios pueden tener efectos jurídicos incluso cuando aún no han sido publicados » (punto 82). A fortiori, cuando nunca se ha pretendido publicarlos…Más, la jurisprudencia relativa a la obligación de notificar las decisiones individuales a las personas a quienes se aplican censura la falta de notificación anulando la decisión.

Resulta, pués, que el deber de publicar los reglamentos es "inequívoco y no admite excepciones". Un anexo es parte integrante de un acto legislativo, y disponer lo contrario permitiría que el legislador eludiera los requisitos de publicación mediante el simple expediente de establecer disposiciones sustantivas en un anexo no publicado. Esto es precisamente lo que sucedió en el presente asunto : « el lector no puede averiguar los efectos del Reglamento sin conocer el anexo, ya que éste contiene la sustancia íntegra del Reglamento ». La explicación otorgada por la Comisión para justificar la ausencia de publicación es insuficiente.Pero "una motivación más completa tampoco habría bastado para exceptuar la completa publicación del reglamento", subraya la Abogada general que califica además la postura de la Comisión de « absurda » (punto 66) (6).

Esta demostración « implacable » debería lógicamente tener por consecuencia que el Tribunal adopte las conclusiones de su Abogado general y, como esta lo propone, declare el reglamento inexistente. Pero cabe recordar que la opinión del Abogado General no vincula al Tribunal de Justicia .

14/04/2008

1 - Reglamento nº 2320/2002 de 16 de diciembre de 2002 por el que se establecen normas comunes para la seguridad de la aviación civil, DO L 355).

2 - Reglamento (CE) nº 622/2003 de la Comisión, de 4 de abril de 2003, por el que se establecen las medidas para la aplicación de las normas comunes de seguridad aére, DO L 89

3 - Reglamento nº 1049/2001 de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, DO L 145

4 - 10/04/2008, Conclusiones del Abogado general en el asunto C-345/06, Gottfried Heinrich

5 – Por ej :13/11/1990, C-331/88, Fedesa y otros; 2/10/1997, C-259/95, Parlamento/Consejo; 28/11/2006, C-413/04, Parlamento/Consejo

6 – La Comisión publicó en enero de 2004 un comuinicado de prensa (Comunicado de prensa de la Comisión IP/04/59 de 16 de enero de 2004) dando una lista de articulos prohibidos en aviones. Como lo subraya la Abogada general : « Si la Comisión pensaba que el artículo 8 del Reglamento nº 2320/2002 le exigía mantener en secreto la lista de los artículos prohibidos, la publicación de un comunicado de prensa era una infracción flagrante de ese artículo. Si por el contrario la Comisión pensó que la lista de los artículos prohibidos quedaba al margen del artículo 8, debería sin duda haberla publicado en el Diario Oficial ». Sin el texto del anexo no publicado no es posible saber si la lista del comunicado de prensa reproduce exactamente la lista de los artículos prohibidos en dicho anexo. Es de notar que las raquetas de tenis…no figuran como artículos prohibidos en esa lista.