FAQ Droit de la concurrence - Pouvoirs de la Commission et garanties des entreprises
Le droit de la concurrence constitue un instrument puissant mis à la disposition de la Commission européenne. Celle-ci se voit conférer des pouvoirs étendus de sanction et d'enquête. De plus, on peut constater que l'évolution de la conception de l'enquête préalable fait que celle-ci n'est plus considérée seulement comme un outil à la disposition de la Commission pour recueillir des informations dans l'éventualité d'une procédure d'infraction ultérieure mais également comme une procédure permettant, le cas échéant, à la Commission de réunir les preuves d'une infraction. C'est pourquoi, la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes (ajourd'hui, Cour de Justice de l'Union européenne) a mis l'accent sur la nécessité, pour les entreprises, de bénéficier d'un minimum de protection au nom du respect des droits de la défense, dans la phase cruciale de l'enquête. A ces garanties, s'ajoute la possibilité d'intenter des recours juridictionnels contre les décisions de la Commission. Certaines de ces garanties sont celles dont tout sujet de l'ordre juridique est en droit de bénéficier. Ainsi en est-il de l'obligation de motivation des actes de la Commission, de l'obligation de notification... Certaines sont plus spécifiquement prévues par les textes du droit de la concurrence.
QUE FAUT-IL ENTENDRE PAR LES TERMES "INFRACTION COMMISE DE PROPOS DELIBERE"?
Il n’est pas nécessaire qu’une entreprise ait conscience de violer des règles juridiques pour que l’infraction soit considérée comme ayant été commise de façon délibérée. Il suffit qu’elle n’ait pas pu ignorer qu’elle a agi dans le but de limiter la concurrence ou que son action a pu avoir cet effet.
TUE, 25 juin 2010, aff. T-66/01, Imperial Chemical Industries / Commission européenne
LES POUVOIRS D'ENQUETE DE LA COMMISSION EUROPEENNE SONT-ILS ETENDUS?
Oui, la Commission européenne dispose de pouvoirs importants afin de garantir l'efficacité de la procédure de recherche des infractions aux règles de concurrence. En vertu du règlement n° 1/2003 du 16/12/2002, relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (devenus aujourd'hui les articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l'UE), elle peut effectuer des enquêtes sectorielles (quand l’évolution des échanges entre les pays de l’UE, la rigidité des prix ou d’autres circonstances font présumer que la concurrence est restreinte ou faussée à l’intérieur du marché commun, la Commission peut mener une enquête sur un secteur économique ou sur un type particulier d’accords dans différents secteurs), demander aux entreprises concernées des renseignements par écrit (elle peut aussi demander tout renseignement nécessaire aux gouvernements et aux autorités de concurrence nationales) , interroger des personnes physiques ou morales qui acceptent d'être interrogées, faire procéder à des inspections sur place dans les entreprises par des agents qu'elle mandate.
Le règlement 1/2003 est complété par le règlement n° 773/2004 de la Commission du 07/04/2004 relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 et 82 du traité CE, et par la directive 2014/104/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 novembre 2014 relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit national pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l’Union européenne.
QUELLES SONT LES LIMITES A CES POUVOIRS?
Elles sont posées par les textes et ont été précisées par les juridictions communautaires. Les décisions prises par la Commission dans l'exercice de ses pouvoirs peuvent être attaquées par les entreprises concernées devant ces juridictions pour en obtenir l'annulation. A cet égard, la Cour de Justice de l'Union européenne a développé une jurisprudence protectrice des droits de la défense. C'est ainsi, par exemple, que les renseignements demandés par écrit par la Commission doivent être limités au strict nécessaire, ou encore, que l'objet et le but de l'enquête doivent être clairement précisés, le tout étant contrôlé par la Cour.
DEMANDE DE RENSEIGNEMENTS
L’article 18 du règlement no 1/2003 du 16 décembre 2002 régit les demandes de renseignements que la Commission européenne peut adresser aux entreprises afin qu’elles lui fournissent « tous les renseignements nécessaires ».
Elles peuvent être faites par simple demande ou par voie de décision. Dans le premier cas, la Commission doit indiquer la base juridique et le but de la demande, préciser les renseignements demandés, donner un délai pour les fournir et indiquer les sanctions encourues en cas de renseignement inexact. Dans le second cas, elle ajoute à ces informations le droit de recours ouvert devant la Cour de justice contre la décision.
Les personnes tenues de donner ces renseignements sont les les propriétaires des entreprises ou leurs représentants et, dans le cas de personnes morales, de sociétés ou d'associations n'ayant pas la personnalité juridique, les personnes chargées de les représenter selon la loi ou les statuts, les avocats dûment mandatés (mais il peut s’agir aussi, à la demande de la Commission, des gouvernements et des autorités de concurrence qui sont tenus de lui donner les renseignements nécessaires à l'accomplissement de ses tâches).
L’autorité de concurrence de l'état membre dans le territoire duquel l’entreprise a son siège, reçoit une copie de la simple demande ou de la décision.
QUELLE DOIT ETRE LA MOTIVATION D'UNE DEMANDE DE RENSEIGNEMENTS?
Pour être régulière, la demande de renseignements de la Commission européenne doit indiquer les bases juridiques et le but de la demande, préciser les renseignements demandés, le délai pour les fournir ainsi que les sanctions encourues en cas de renseignements inexacts (lorsque la demande de renseignements prend la forme d'une décision). Il s'agit d'une exigence fondamentale destinée à vérifier le caractère justifié des informations demandées et de permettre aux entreprises de mesurer la portée de leur devoir de collaboration. Les seuls renseignements que la Commission est en droit d'exiger sont donc ceux qui peuvent lui permettre de vérifier l'existence des infractions présumées auxquelles il est fait référence dans la demande.
Jurisprudence:
L’obligation d’indiquer le but de la demande signifie que la Commission doit indiquer l’objet de son enquête et, par conséquent, identifier l’infraction alléguée aux règles de concurrence. Mais si elle doit clairement indiquer les soupçons dont elle veut vérifier la réalité, la Commission n’est ni obligée de communiquer toutes les informations dont elle dispose concernant des infractions présumées (par exemple, quelle est la délimitation précise du marché en cause ou la période au cours de laquelle les infractions auraient été commises) ni tenue de procéder à une qualification juridique rigoureuse de celles-ci.
CJUE, 10 mars 2016, aff. C-247/14 P, HeidelbergCement / Commission
UNE ENTREPRISE PEUT-ELLE REFUSER DE REPONDRE A UNE DEMANDE DE RENSEIGNEMENTS?
A ses risques et périls, puisque la Commission européenne a les moyens de sanctionner tout refus injustifié. Toutefois, l'obligation qui est faite à l'entreprise est contrebalancée par le respect des droits de la défense. Celui-ci doit être assuré non seulement dans les procédures pouvant conduire à des sanctions mais aussi dans le cadre des procédures d'enquête préalable, comme les demandes de renseignements dans la mesure où celles-ci peuvent jouer un rôle déterminant pour faire la preuve d'un comportement illégal de l 'entreprise. La Commission peut certes obliger une entreprise à lui donner tous les renseignements relatifs aux faits dont elle a connaissance et à lui communiquer les documents en sa possession qui s' y rapportent. Mais elle ne peut pas contraindre l'entreprise à lui donner des informations qui équivaudraient de sa part à avouer une infraction dont la preuve incombe à la Commission. Cette solution résulte d'une jurisprudence de la Cour des Communautés qui a ainsi étendu un principe reconnu dans les droits nationaux selon lequel on ne peut être obligé à témoigner contre soi-même
(voir par ex : arrêt du 18/10/1989, aff.374/87, Orkem c./ Commission).
Dans le cas d’une demande de renseignement qui n’est pas purement factuelle, la jurisprudence précise qu’il existe au droit au silence de l’entreprise. Celle-ci n’est pas tenue de répondre à une question impliquant une réponse par laquelle l’entreprise concernée serait amenée à admettre l’existence de l’infraction dont il appartient à la Commission d’établir la preuve.
TUE, 14 mars 2014, aff. T-297/11, Buzzi Unicem / Commission
QUE RISQUE-T-ON EN CAS DE REFUS DE REPONSE A UNE DEMANDE DE RENSEIGNEMENTS DE LA COMMISSION?
Il faut distinguer la demande de renseignements simple de la demande de renseignements par décision. La demande de renseignements simple constitue le premier stade de la procédure, et à ce stade, l'absence de réponse n'est pas en elle-même une infraction au droit communautaire. En revanche, la décision a une force juridique obligatoire dont la méconnaissance constitue une violation d'une règle juridique et est sanctionnable.
MOTIVATION DE LA DECISION D'INSPECTION
L’article 20 §4 du règlement nº 1/2003 limite le champ des pouvoirs conférés aux agents de la Commission en précisant notamment la portée géographique de la décision d'inspection et la période d’application.
Le fait que la décision indique que l'inspection peut se dérouler dans "tout lieu contrôlé" par les entreprises inspectées, n'exclut pas que la Commission puisse poursuivre l'inspection dans ses propres locaux.
L'absence de précision quant à la date de fin de l'inspection dans cette décision ne signifie pas que l'inspection peut s'étendre dans le temps de façon illimitée. Un délai « raisonnable » doit être respecté.
TUE, 12 juillet 2018, aff. T-449/14, Nexans France SAS et Nexans SA contre Commission européenne
PRESENCE D'UN AVOCAT LORS DES VERIFICATIONS SUR PLACE
La présence d’un avocat est-elle requise lors des vérifications effectuées par la Commission ? Les textes communautaires sont muets sur ce point. Les droits de la défense doivent être respectés (droit à l’assistance d’un avocat, droit à la confidentialité de la correspondance entre avocat et client). La présence d’un avocat externe ou d’un juriste interne à l’entreprise est possible lorsque la Commission fait une vérification, mais il ne s’agit pas d’une condition de légalité de cette vérification. Les personnes chargées de la vérification ne sont donc pas tenues d’attendre l’arrivée d’un avocat extérieur ni qu’il ait consulté et doivent pouvoir pénétrer immédiatement dans tous les locaux de l’entreprise, lui notifier la décision d’inspection et occuper les bureaux de leur choix. Elles doivent aussi pouvoir contrôler les communications téléphoniques et informatiques de l’entreprise pour éviter notamment qu’elle ne contacte d’autres entreprises faisant également l’objet d’une décision de vérification.
Dans un cas d’espèce, le refus d'une entreprise d’accorder l’accès à son bâtiment aux inspecteurs de la Commission avant l’arrivée de ses avocats, de telle sorte que la vérification avait débuté avec un retard de de 47 minutes a été qualifié de refus de se soumettre à la décision de vérifications avec les conséquences qui en découlent (aggravation des sanctions financières).
TUE, 27 septembre 2012, aff.T-357/06, Koninklijke Wegenbouw Stevin / Commission
LES AGENTS DE LA COMMISSION ONT-ILS UN DROIT D ACCES AUX LOCAUX PRIVES?
L'inviolabilité du domicile privé est un droit fondamental, affirmé notamment par la Convention européenne des droits de l'homme, par la Charte des droits fondamentaux de l'Union, et consacré par la jurisprudence de la Cour des Communautés Européennes. La Commission ne peut en principe accéder aux locaux privés, mais seulement aux locaux professionnels des entreprises. Mais l'article 21 du règlement précise: " S'il existe un soupçon raisonnable que des livres ou autres documents professionnels liés au domaine faisant l'objet de l'inspection qui pourraient être pertinents pour prouver une violation grave de l'article 81 ou 82 du traité sont conservés dans d'autres locaux, terrains et moyens de transport, y compris au domicile des chefs d'entreprises, des dirigeants et des autres membres du personnel des entreprises et associations d'entreprises concernées, la Commission peut ordonner par voie de décision qu'il soit procédé à une inspection dans ces autres locaux, terrains et moyens de transport". Cette décision peut faire l'objet d'un recours devant la Cour de justice et elle ne peut être exécutée sans autorisation préalable de l'autorité judiciaire nationale de l'État membre concerné.
QUELS SONT LES DOCUMENTS CONCERNES PAR LE DROIT D'ACCES?
Il s'agit de tous les "livres et autres documents professionnels", c'est à dire les documents comptables et financiers, mais également toute correspondance professionnelle(avec une limite,dans certaines conditions, concernant la correspondance avec les avocats). Peu importe que les documents soient officiels ou officieux. Il faut ajouter que cette règle concerne non seulement n'est la documentation écrite mais, de manière générale, tous les supports d'information (ex: photographiques, informatiques...).
QU'ENTEND-ON PAR L'OBLIGATION DE COLLABORATION DE L'ENTREPRISE?
La Commission considère que les entreprises concernées doivent prêter un concours actif à ses agents. Elle l'a clairement énoncé dans sa décision du 20/12/1979, Fabbrica Pisana (JOCE L.75 du 21/03/1980, p.80). Dans cette affaire, l'entreprise concernée avait accepté la vérification mais s'était bornée à déclarer aux agents de la Commission que tous ses locaux et registres étaient à leur disposition, sans plus de précisions. Or, les vérificateurs, qui ignoraient où étaient rangés les documents recherchés, avaient examiné plusieurs registres dans différents services et bureaux, mais sans trouver ceux qu'ils cherchaient, ceux-ci étant entreposés dans les services administratifs où ils ne s'étaient pas rendus. La Commission décide d'infliger une amende à l'entreprise en précisant que :" l'obligation à la charge des entreprises de présenter de manière complète les documents requis par les agents de la Commission doit s'entendre, non seulement comme la possibilité d'accès à l'ensemble de ceux-ci, mais bien comme l'obligation de présenter effectivement ceux des documents qui sont précisément requis ".
PEUT-ON INTERDIRE AUX AGENTS DE FOUILLER LES COFFRES?
Le droit d'accès s'étend aux meubles de rangement, armoires, placards, et même coffres dans la mesure où les documents recherchés y sont entreposés. Concrètement, les agents peuvent demander au personnel de l'entreprise d'ouvrir les meubles de rangement et de remettre les documents qui y sont, mais ils ne peuvent pas le faire eux-mêmes si les représentants de l'entreprise refusent d'accéder à leur demande. Ils peuvent seulement constater le refus et demander l'assistance des autorités nationales. Mais il est évident qu'un refus injustifié expose l'entreprise à des sanctions.
LES DOCUMENTS DE NATURE PRIVEE DOIVENT-ILS ETRE COMMUNIQUES?
En vertu du principe de protection de la vie privée, ils échappent aux pouvoirs d'enquête de la Commission. Mais il arrive que les agents de la cette dernière demandent à consulter des documents dont le caractère est à l'évidence privé, comme les agendas des dirigeants, en s'appuyant sur l'idée qu'il leur incombe d'en déterminer le caractère privé ou professionnel. Or, il existe une présomption liée à la localisation pour apprécier ce caractère professionnel : tout document se trouvant dans les locaux professionnels perd donc potentiellement son caractère privé. C'est une interprétation certes pratique, mais évidemment contestable. Cependant, un refus de communication peut être dangereux pour l'entreprise: il lui appartient donc de convaincre les agents de la nature purement privée des documents demandés, par exemple, en en montrant une partie suffisante pour attester de ce caractère.
COMMENT DETERMINER LE CARACTERE PROFESSIONNEL D'UN DOCUMENT?
La notion de "documents professionnels" recouvre les documents ayant trait à l'activité de l'entreprise sur le marché, en ce qui concerne notamment le respect des règles de concurrence
(définition rappelée par la CJCE : arrêt du 18 mai 1982, aff.155/79, AM & S / Commission).
QUELLE CONFIDENTIALITE POUR LA CORRESPONDANCE ENTRE AVOCAT ET CLIENT?
Un arrêt de la Cour de justice des Communautés Européennes apporte une réponse à la question, délicate, de la confidentialité de la correspondance entre une entreprise faisant l'objet d'une procédure de contrôle dans le cadre du droit communautaire de la concurrence, et son ou ses avocats. La Cour constate tout d'abord que les droits internes des États membres protègent la confidentialité de la correspondance entre avocat et client, à condition d'une part, qu'il s'agisse de correspondance échangée dans le cadre et dans le but du droit de la défense du client et, d'autre part, qu'elle émane d'avocats indépendants, c'est-à-dire d'avocats non salariés du client. Cette solution doit être transposée à la procédure du droit de la concurrence, juge la Cour qui précise que la protection doit couvrir toute correspondance échangée après l'ouverture de la procédure, en vertu du règlement n° 17/62 (règlement qui avait précédé le règlement 1/2003), mais aussi à la correspondance antérieure, ayant un lien de connexité avec l'objet d'une telle procédure. Elle doit, par ailleurs, s'appliquer indistinctement à tous les avocats inscrits au barreau de l'un des États membres, quel que soit l'État membre où réside le client. Toutefois, cette protection ne joue que si le client le souhaite : le principe de confidentialité n'empêche pas ce dernier de révéler sa correspondance avec son avocat, s'il estime y avoir intérêt.
(CJCE, arrêt du 18 mai 1982, aff.155/79, AM & S / Commission)
QUELS SONT LES POUVOIRS DE SANCTION DE LA COMMISSION?
La Commission peut décider des amendes (selon les cas, c'est à dire la gravité de l'infraction et sa durée, elles peuvent atteindre 1 % du chiffre d'affaires total réalisé au cours de l'exercice social précédent ou même 10% de ce chiffre d'affaires, dans certaines hypothèses). Elle peut également décider des astreintes, c'est-à-dire des pénalités journlières tant que l'infraction n'a pas cessé, qui peuvent aller jusqu'à 5 % du chiffre d'affaires journalier moyen réalisé au cours de l'exercice social précédent. Devant quelle juridiction communautaire contester les décisions de la Commission? Le tribunal compétent est le Tribunal de Première Instance dont les jugements peuvent faire l'objet d'un appel devant la Cour de Justice des Communautés .
VIOLATION DES DROITS DE LA DEFENSE
Des documents dont la Commission n’a pas précisé à l’entreprise qu’ils seraient utilisés dans sa décision finale ne peuvent pas être retenus comme éléments de preuve. En effet l’entreprise n’a pas été mise en mesure de discuter leur valeur probante.
TUE, 28 avril 2010, aff. T-446/05, Amann & Söhne GmbH & Co. KG et Cousin Filterie SAS contre Commission européenne.
QUELS SONT LES ACTES POUVANT ETRE CONTESTES?
Ce sont les actes ayant le caractère de décisions : décisions de demandes de renseignements, décisions de vérifications, décisions infligeant des amendes ou des astreintes, décisions finales (ex:ordonnant la fin de pratiques concertées, refusant une exemption)...
