El reparto de las competencias entre la Unión europea y los Estados, Competencia del Tratado de Lisboa, 4
El reparto de las competencias entre la Unión europea y los Estados evidencia la voluntad de volver a una concepción más limitada del papel de la primera. La Unión europea dispone de las competencias que los Estados le asignan en el Tratado de Lisboa (principio de atribución). Las demás competencias siguen perteneciendo a los Estados. Las competencias de la Unión se interpretan así restrictivamente: « 2. En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros » (artículo 1§6 del Tratado de Lisboa, artículo 5 del TUE en la versión consolidada del texto). La formulación es a la vez más restrictiva que la del actual artículo 5 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea que dispone : “La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna », y de la del Tratado constitucional.
Además, el Tratado de Lisboa no es tan explícito como lo era el Tratado constitucional europeo ya que no incluye una lista de las competencias exclusivas de la Unión europea y de las competencias que comparte con los Estados. Parece pués que el objetivo primordial es de impedir que la Unión usurpe competencias de los Estados, e, incluso, de permitir a estos recobrar competencias antes atribuídas a la Unión.
Por ejemplo :
- El artículo 1§56 del Tratado de Lisboa (artículo 48 del TUE en la versión consolidada) abre la posibilidad de devolver competencias a los Estados miembros: “ El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados. Estos proyectos podrán tener por finalidad, entre otras cosas, la de aumentar o reducir las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados. El Consejo remitirá dichos proyectos al Consejo Europeo y los notificará a los Parlamentos nacionales ».
- La Declaración n° 18 (Declaración relativa a la delimitación de las competencias) dispone que los Estados miembros ejercerán de nuevo una competencia que la Unión europea haya dejado de ejercer, por ejemplo en aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El Consejo, a iniciativa de uno o varios de sus miembros, puede pedir a la Comisión que presente propuestas destinadas a derogar un acto legislativo para garantizar el respeto de estos principios : « La Conferencia subraya que, de conformidad con el sistema de reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros previsto en el Tratado de la Unión Europea y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, las competencias que los Tratados no hayan atribuido a la Unión serán de los Estados miembros. Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla. Esta última situación se plantea cuando las instituciones competentes de la Unión deciden derogar un acto legislativo, en particular para garantizar mejor el respeto constante de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El Consejo, a iniciativa de uno o varios de sus miembros (representantes de los Estados miembros) y de conformidad con el artículo 241 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, podrá pedir a la Comisión que presente propuestas de derogación de un acto legislativo. La Conferencia se congratula de que la Comisión declare que concederá una atención especial a dichas solicitudes ».
- El Tratado de Lisboa establece un « sistema de frenado reforzado » en el ámbito social (acumulación de los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales y exportación de estas): si un estado declara que un proyecto de acto legislativo perjudica a aspectos importantes de su sistema de seguridad social (por ej. afectando al equilibrio financiero) y solicita que el asunto se remita al Consejo Europeo, el procedimiento legislativo ordinario queda suspendido. El Tratado constitucional (artículo III-316) disponía que el Consejo Europeo podía, sea devolver el proyecto al Consejo para que este tome la decisión por mayoría cualificada, sea pedir a la Comisión que presente una nueva propuesta. El Tratado de Lisbo preve además, que si el Consejo europeo no se pronuncia en el plazo de cuatro meses a partir de la suspensión del procedimiento legislativo, « el acto propuesto inicialmente se considerará no adoptado ». Esta añadidura equivale en facilitar la posibilidad de oposición de los Estados ya que solo con abstenerse de actuar estos pueden desestimar una propuesta legislativa (artículo 2§51 del Tratado, 48 del TFUE en la versión consolidada).
Se había previsto un sistema análogo en materia de derecho penal. Pero, por fin, el Tratado de Lisboa sólo permite que el Consejo europeo estudie la cuestión : artículo 2§67 del Tratado de Lisboa y 82 del TFUE en la versión consolidada (reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales y aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros) y artículo 83 del TFUE (normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y sanciones en ámbitos delictivos de especial gravedad ). Este ultimo preve : « Cuando un miembro del Consejo considere que un proyecto de directiva contemplado en los apartados 1 ó 2 afecta a aspectos fundamentales de su sistema de justicia penal podrá solicitar que el asunto se remita al Consejo Europeo, en cuyo caso quedará suspendido el procedimiento legislativo ordinario. Previa deliberación, y en caso de que se alcance un consenso, el Consejo Europeo, en el plazo de cuatro meses a partir de dicha suspensión, devolverá el proyecto al Consejo, poniendo fin con ello a la suspensión del procedimiento legislativo ordinario ».
- En virtud del protocolo sobre el ejercicio de las competencias compartidas entre la Unión europea y los Estados, “cuando la Unión haya tomado medidas en un ámbito determinado, el alcance de este ejercicio de competencia sólo abarcará los elementos regidos por el acto de la Unión de que se trate y, por lo tanto, no incluirá todo el ámbito en cuestión”. No cabe duda que el significado de este Protocolo es de limitar el alcance de la acción de la Unión en los ámbitos de competencia compartida. Concretamente, los Estados pueden tomar medidas legislativas nacionales mientras la Unión no haya legislado.
- La declaración (n° 42) relativa al artículo 308 del Tratado de Lisboa (352 del TFUE en la versioón consolidada del texto) (clausula de flexibilidad) precisa: « La Conferencia subraya que, de conformidad con la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el artículo 308 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que forma parte integrante de un ordenamiento institucional basado en el principio de las competencias de atribución, no puede servir de base para ampliar el ámbito de las competencias de la Unión más allá del marco general que establecen las disposiciones de los Tratados en su conjunto, en particular aquellas por las que se definen las funciones y acciones de la Unión. Este artículo no podrá en ningún caso servir de base para adoptar disposiciones que tengan por efecto, en esencia, por sus consecuencias, modificar los Tratados sin seguir el procedimiento que éstos fijan a tal efecto ».
- Una declaración (n°24) relativa a la personalidad jurídica de la Unión europea confirma que « el hecho de que la Unión Europea tenga personalidad jurídica no autorizará en modo alguno a la Unión a legislar o actuar más allá de las competencias que los Estados miembros le han atribuido en los Tratados ».
- Una declaración (n° 14) relativa a la Política Exterior y de seguridad común (PESC), afirma que « las disposiciones referentes a la política exterior y de seguridad común, incluido lo relativo al Alto Representante de la Unión para los Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y al servicio europeo de acción exterior no afectarán a las bases jurídicas, responsabilidades y competencias existentes de cada Estado miembro en relación con la formulación y conducción de su política exterior, su servicio diplomático nacional, sus relaciones con terceros países y su participación en organizaciones internacionales incluida la pertenencia de un Estado miembro al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ». Sigue añadiendo que « las disposiciones correspondientes a la Política Exterior y de Seguridad Común no confieren nuevos poderes de iniciativa de decisiones a la Comisión ni amplían la función del Parlamento Europeo ».
- En el ambito de la protección diplomática y consular de los ciudadanos europeos , el artículo III-127 del Tratado constitucional preveía que las “medidas necesarias” para garantizar esta protección tenían que adoptarse como ley europea (o sea, mediante un texto que se integraría directamente en los ordenamientos jurídicos nacionales sin que sea necesario que los Estados procedan a una transposición). El Tratado de Lisboa es más restrictivo puesto que dispone que el Consejo sóolo podrá adoptar « con arreglo a un procedimiento legislativo especial y previa consulta al Parlamento Europeo, directivas en las que se establezcan las medidas de coordinación y de cooperación necesarias para facilitar dicha protección » (artículo 1§36 del Tratado de Lisboa, 23 del TFUE en la versión consolidada).
Se podrían multiplicar ejemplos analogos. Evidentemente, ponen de manifiesto una regresión de la integración comunitaria, sea en los procedimientos de toma de decisiones, sea en el reparto de competencias entre la Unión y los Estados. El refuerzo del papel de los parlamentos nacionales es otra expresión de esta tendencia.
22/05/2008
