Conditionnalité des aides de l'Union européenne

Le plan de relance décidé par l’Union européenne annonce des financements jamais atteints auparavant pour soutenir les économies nationales mises à mal par la pandémie de covid. Mais les aides aux Etats membres seront subordonnées au respect de l’Etat de droit, une conditionnalité prévue dans le Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union. Il impose aux Etats d’agir en conformité avec les valeurs et l’état de droit consacré dans les Traités européens. Si des violations sont constatées, des enquêtes et des poursuites doivent avoir lieu devant des tribunaux indépendants. Les aides sont alors suspendues ou retirées et les montants déjà versés doivent être remboursés au budget communautaire.

Le règlement a été attaqué devant la Cour de Justice de l’Union Européenne par la Hongrie et la Pologne. Toutes deux ont été mises en cause /quelles-sanctions-pour-la-pologne à plusieurs reprises pour des réformes intérieures contraires à l’état de droit. Toutes deux figurent parmi les principaux bénéficiaires potentiels des financements communautaires. Ce qui explique leur opposition à la conditionnalité des aides.  

Mais dans deux arrêts du 16 février 2022, la Cour de Justice a rejeté leur recours en annulation (16/02/2022, affaires C-156/21 Hongrie/Parlement et Conseil et C-157/21 Pologne/Parlement et Conseil).  

 

La Cour de Justice de l’Union européenne confirme la validité du mécanisme de conditionnalité des aides

Elle juge tout d’abord que la base juridique sur laquelle a été adopté le règlement n’est pas contestable. Elle écarte l’argument selon lequel le règlement violerait les limites des compétences attribuées à l’Union européenne. Il est normal, souligne la Cour, que l’UE puisse défendre les valeurs inscrites dans l’article 2 du Traité de l’UE signé par les Etats et qui « définissent l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun » (127, décision Hongrie). Mais elle doit le faire dans les limites de ses attributions, afin de ne pas empiéter sur celles des Etats. En l’occurrence, il est dans ses attributions de veiller à la bonne gestion financière du budget communautaire car il est le moyen principal de concrétiser le principe fondamental de solidarité entre États membres par le financement des politiques communes. C’est la condition pour que les Etats aient confiance dans l’utilisation responsable des ressources inscrites dans ce budget et qui proviennent en grande part de leur contribution. Et, estime la Cour, le mécanisme de conditionnalité institué par le règlement, qui subordonne le bénéfice d’aides issues du budget de l’Union au respect par un État membre des principes de l’État de droit relève de la compétence conférée par les traités à l’Union d’établir des « règles financières » relatives à l’exécution du budget de l’Union (144 – 146 décision Hongrie).  

La Cour estime également le règlement compatible avec la procédure de sanctions prévue par l’article 7 du Traité sur l’Union européenne. Selon les requérants le mécanisme de conditionnalité serait un moyen de contourner l’article 7, qui est beaucoup plus difficile à mettre en œuvre et donc, moins efficace. Selon la Cour il n’en n’est rien car les deux procédures, mécanisme de conditionnalité des aides et procédure de l’article 7, « poursuivent des buts différents et ont chacune un objet nettement distinct » (point 179 décision Hongrie).

Enfin, la Cour considère que le règlement n’est pas contraire au principe de sécurité juridique. La Hongrie et la Pologne faisaient valoir que la notion d’ « état de droit » ne se prête pas à une définition précise et ne peut faire l’objet d’une interprétation uniforme, en raison de l’obligation de respecter l’identité nationale de chacun des États membres. Dès lors fonder des sanctions sur la violation d’une notion imprécise serait contraire à la sécurité juridique qui est un des principes fondamentaux du droit de l’UE et donnerait à la Commission et au Conseil une marge d’appréciation excessive dans le cadre de la procédure. La Cour rappelle tout d’abord qu’une norme générale comme celle que vote le législateur européen ne peut pas détailler les différentes hypothèses concrètes dans lesquelles elle est susceptible de s’appliquer, dans la mesure où toutes ces hypothèses ne peuvent pas être déterminées à l’avance (223 décision Hongrie). De plus, « le fait qu’un acte législatif confère un pouvoir d’appréciation aux autorités chargées de sa mise en œuvre ne méconnaît pas en soi l’exigence de prévisibilité, à la condition que l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir soient définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir une protection adéquate contre l’arbitraire » (225 décision Hongrie). Enfin, « l’article 2 TUE ne constitue pas une simple énonciation d’orientations ou d’intentions de nature politique, mais contient des valeurs… qui sont concrétisées dans des principes contenant des obligations juridiquement contraignantes pour les États membres ». Ces derniers sont donc en mesure « de déterminer avec suffisamment de précision le contenu essentiel ainsi que les exigences découlant de chacun de ces principes ». En résumé : ils savent à quoi ils se sont engagés.

Lignes directrices pour la mise en œuvre de la procédure de conditionnalité

A la suite des arrêts de la Cour de justice, la Commission européenne a publié le 2 mars 2022 des lignes directrices pour encadrer l’application du mécanisme de conditionnalité et clarifier certaines dispositions du règlement à la lumière des arrêts du 16 février (Communication de la Commission, Lignes directrices sur l’application du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, C (2022) 1382 final).

Les lignes directrices, qui ne sont pas des règles contraignantes mais des orientations, donnent des explications sur cinq aspects de l’application du règlement sur la conditionnalité des financements.

1-Les conditions d’adoption des mesures
Qu’est-ce qu’il faut entendre par violations des principes de l'État de droit ? Quand sont-elles considérées comme portant atteinte ou risquant de porter atteinte aux intérêts financiers de l'Union d'une manière suffisamment directe ?
Conformément à la jurisprudence de la Cour, la Commission peut engager la procédure si :
-elle a des motifs raisonnables de considérer qu’au moins un des principes de l’État de droit mentionnés à l’article 2 du règlement a été violé dans un État membre (par exemple, pas d’accès une justice indépendante et impartiale, pas de sécurité juridique, discrimination…)
- cette violation concerne l’une au moins des hypothèses prévues à l’article 4 (ex : mauvais fonctionnement des autorités chargées d’utiliser les financements communautaires ou des autorités chargées de contrôler cette utilisation)
-cette violation porte atteinte ou menace de porter atteinte porter atteinte à la bonne gestion des fonds communautaires ou aux intérêts financiers de l’UE, d’une manière suffisamment directe, par un lien réel entre ces violations et cette atteinte ou ce risque sérieux d’atteinte.

2-Le lien entre le règlement relatif à la conditionnalité et d’autres instruments
Dans le cas où la Commission estime que les conditions d’adoption des mesures sont remplies, elle n’engage pas la procédure sans avoir d’abord recherché si d’autres procédures prévues par la législation de l’Union pour la protection du budget de l’Union lui permettraient d’atteindre ce but de manière plus efficace.


3-La proportionnalité des mesures à proposer au Conseil
La jurisprudence de la Cour impose que les mesures que proposera la Commission soient strictement proportionnées, c’est-à-dire «limitées à ce qui est strictement nécessaire au regard de l’incidence réelle ou potentielle de violations des principes de l’État de droit sur la gestion financière du budget de l’Union ou ses intérêts financiers». La Commission prendra en compte la nature, la durée, la gravité et la portée des violations des principes en cause. L’intention de l’Etat concerné et son comportement (coopératif ou non), seront également pris en considération pour déterminer la durée et la portée d’une violation des principes de l’État de droit.
Les mesures devront cibler les actions de l’UE auxquelles les violations portent atteinte : la Commission indiquera quels sont les programmes et les fonds spécifiques ciblés. Mais si ce n’est pas possible les mesures de sanction pourront porter sur d’autres actions de l’UE.


4-La procédure et le processus d’évaluation
La procédure commence par une évaluation préliminaire approfondie par la Commission européenne fondée sur les faits ou éléments concrets dont dispose la Commission. C’est une enquête au cours de laquelle la Commission utilise des sources d’information diverses (contacts avec les Etats, les autorités nationales) mais aussi les arrêts de la Cour de justice (on voit quelle utilisation elle pourra faire des récentes décisions sur le statut des juges polonais qui concluent qu’ils ne sont pas indépendants), les rapports de l’OLAF et du Parquet européen…Les plaintes sont une autre source d'information utile : toute personne qui a des informations et/ou des
éléments de preuve concernant des violations des principes de l'État de droit peut envoyer une plainte en remplissant un formulaire disponible en ligne sur la page de la Commission consacrée au règlement sur la conditionnalité.
 
Les étapes de la procédure sont également décrites et détaillées dans les lignes directrices, de la notification écrite à l’État membre concerné qui expose les éléments factuels et les motifs précis sur lesquels reposent ses constatations jusqu’à la proposition de mesures au Conseil et leur adoption.

5-La protection des droits des destinataires finaux ou des bénéficiaires
Les destinataires et les bénéficiaires finaux des financements de l'UE ne doivent pas être pénalisés. Par conséquent, les États membres concernés doivent continuer à verser tous les montants qui leur sont dus.
S’ils ne le font pas, les personnes lésées peuvent s’adresser à la Commission, après avoir au préalable saisi les juridictions de leur pays.

C’est là une des failles du mécanisme de conditionnalité. La protection des bénéficiaires des fonds européens ne semble pas suffisante. Mais l’actualité nous rappelle que les sanctions frappant un état frappent sa population.