Quels droits pour les travailleurs détachés dans l'Union européenne? (4)

 

La position de la Commission européenne : les propositions du 21/03/2012

Les propositions rendues publiques par la Commission européenne le 21/03/2012 prennent la forme d'une directive d’exécution de la directive sur le détachement des travailleurs (*) et d'un règlement (appelé aussi Monti II) destiné à prendre en compte la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et, selon la Commission, à démentir les commentaires selon lesquels ces arrêts donnent aux libertés économiques une primauté sur les droits sociaux, notamment sur le droit de grève (*).

La directive d'exécution

Elle a pour objectif d'assurer l'application de la directive 96/71 de façon plus efficace, notamment en améliorant le contrôle. La directive 96/71 elle-même n'est pas remise en cause et le socle de règles impératives que doit respecter l'employeur reste donc inchangé.

Tout d'abord, la proposition de directive incorpore dans son article 1 ce que l'on appelle la "clause Monti" : "La présente directive ne porte pas préjudice de quelque manière que ce soit à l'exercice des droits fondamentaux reconnus par les États membres et le droit de l'Union, notamment le droit ou la liberté de faire grève ou d'entreprendre d'autres actions prévus par les systèmes de relations du travail propres aux États membres, conformément à la législation et aux pratiques nationales. La présente directive n’affecte pas non plus le droit de négocier, de conclure et d’appliquer des conventions collectives et de mener des actions collectives conformément aux législations et pratiques nationales".

Ensuite, pour améliorer l'application de la directive 96/71, elle impose notamment:

- d'améliorer l'information des travailleurs et des entreprises sur les conditions de travail et d’emploi applicables dans le pays d’accueil (article 5);

- d’établir des règles claires de coopération au niveau des autorités nationales compétentes en matière de détachement (articles 6 à 8) avec l'utilisation du système d’information du marché intérieur (IMI) en tant que système électronique d’échange d’informations pour faciliter la coopération administrative en matière de détachement de travailleurs (article 18);

- de donner les éléments permettant d’améliorer et de mieux contrôler les applications de la notion de détachement, afin d’éviter la multiplication de sociétés «boîtes aux lettres» qui utilisent le détachement pour contourner les règles en matière d’emploi (l’article 3 §1 et 2 donne une liste indicative et non exhaustive de critères et d’éléments qui permettent de déterminer la nature temporaire qui caractérise la notion de détachement pour la prestation de services et l’existence d’un lien réel entre l’employeur et l’état membre depuis lequel le détachement est effectué);

- de définir la portée de la surveillance assurée par les autorités nationales concernées, ainsi que leurs compétences pour tenir compte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne qui interdit à l'état d'accueil d'imposer certaines obligations au prestataire qui détache des travailleurs pour une prestation temporaire de services dans la mesure où elles seraient des entrâves injustifiées à la liberté de prestation de services (par ex: l'état d'accueil ne peut obliger le prestataire à avoir un établissement sur son territoire, ou encore à s'enregistrer auprès de ses autorités compétentes, à s'inscrire sur un registre ou à s'affilier à un organe ou une association professionnelle sur son territoire, ou toute autre exigence équivalente qui ne serait pas prévue dans la législation de l'Union européenne) (articles 9 et 10);

- d’améliorer la prise en compte des droits des travailleurs grâce, par exemple, à l’introduction d’une responsabilité solidaire des contractants principaux et des sous traitants, qui s'appliquera dans le secteur de la construction et au détachement de travailleurs par des agences d'intérim s'il porte sur des activités du secteur de la construction (articles 11 et 12);

- d'organiser l'exécution des sanctions prises (amendes, sanctions administratives) infligées en cas de non-respect des règles applicables dans un état membre par un prestataire de services établi dans un autre état membre (articles 13 à 16).

 

Le règlement Monti II

Afin de clarifier les rapports entre le droit de grève et la libre prestation des services, la Commission présente aussi un nouveau règlement qui tient compte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne.

Car l’Union (la Cour de justice elle même le rappelle dans ses arrêts, comme on l'a vu), a, à la fois, une finalité économique, et une finalité sociale. La première est bien connue et ancrée solidement depuis l'origine de la construction communautaire, la seconde a été affirmée et développée plus récemment (article 3 §3 du traité sur l'Union européenne selon lequel le marché intérieur oeuvre pour" une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social", "clause sociale" introduite par le traité de Lisbonne qui oblige l'Union européenne à "prendre en compte les exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate et à la lutte contre l’exclusion sociale" lorsqu'elle adopte des textes et met en oeuvre ses politiques, charte européenne des droits fondamentaux de l'Union européenne, convention européenne des droits de l'homme). A ce contexte juridique proprement européen, il faut également ajouter celui que constituent les conventions internationales signées par les états membres de l'UE et, en particulier, la convention n°87 de l’OIT, qui consacre le droit de grève.

La Commission explique que laisser les choses en l'état maintiendrait une insécurité juridique persistante qui pourrait entraîner "une perte du soutien apporté au marché unique par une part importante des parties prenantes et créer un environnement hostile pour les entreprises, pouvant s’accompagner de comportements protectionnistes". Les syndicats de travailleurs, pour leur part, pourraient hésiter à exercer leur droit de grève de crainte de se voir exposés à des risques d’actions en dommages-intérêts, et dans l'ignorance de ce que pourraient décider les juridictions nationales.

L'article 1er reprend, en lui donnant une portée générale, la "clause Monti" : "Le présent règlement ne porte en rien atteinte à l’exercice des droits fondamentaux, tels qu’ils sont reconnus dans les États membres, y compris le droit ou la liberté de faire grève ou d’entreprendre d’autres actions relevant des systèmes de relations du travail propres à chaque État membre, conformément aux législations et aux pratiques nationales. Il n’affecte pas non plus le droit de négocier, de conclure et d’appliquer des conventions collectives et de mener des actions collectives conformément aux législations et pratiques nationales".

L'article 2 pose les principes généraux applicables aux relations entre les droits fondamentaux et les libertés économiques. Il les place sur un pied d'égalité, écartant que les uns ou les unes puisse primer sur les autres. Mais dans la mesure où il y a égalité, cette égalité implique que les uns et les autres doivent être respectés...ce qui peut justifier des resprictions à leur exercice.

Les considérants 8 à 10 de la proposition de règlement l'énoncent: "La protection des travailleurs, en particulier leur protection sociale et la protection de leurs droits contre le dumping social, ainsi que la volonté d’éviter des perturbations sur le marché de l’emploi ont été reconnues comme constituant des raisons impérieuses d’intérêt général justifiant de restreindre l’exercice d’une des libertés fondamentales prévues par le droit de l’UE...Il convient que les syndicats conservent la capacité de mener des actions collectives pour garantir et protéger les intérêts, les conditions d’emploi et les droits des travailleurs, à condition de le faire dans le respect des législations et pratiques de l’Union et des États membres...Tant les libertés économiques que les droits fondamentaux, ainsi que leur exercice effectif, peuvent donc faire l’objet de restrictions et de limitations".

Pour décider si une restriction ou une limitation est légale ou pas, il sera fait application du principe de proportionnalité comme l'explique le considérant 12: "Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui". Ce que développe le considérant 13 : "La juste conciliation entre droit fondamental et liberté fondamentale en cas de conflit ne sera assurée que si la restriction d’une liberté fondamentale par un droit fondamental ne peut pas aller au-delà de ce qui est approprié, nécessaire et mesuré aux fins de la réalisation du droit fondamental. Inversement, la restriction d’un droit fondamental par une liberté fondamentale ne peut pas aller au-delà de ce qui est approprié, nécessaire et mesuré aux fins de la réalisation de la liberté fondamentale". Mais comme le reconnait le règlement, l'appréciation de la proportionnalité n'est pas aisée car il "exige ou implique souvent des évaluations complexes de la part des autorités nationales" (considérant 11). Les juridictions nationales qui devront trancher les litiges entre entreprises et travailleurs n'auront pas la tâche facile. "Au passage", la Commission européenne prend soin de rappeller que le règlement proposé n'a aucune incidence sur la législation nationale en matière de droit de grève et ne crée aucun obstacle à son exercice. Elle rappelle aussi que lorsque les éléments transfrontières sont absents ou hypothétiques, une action collective est présumée ne pas constituer une violation de la liberté d’établissement ou de la libre prestation des services. En d'autres termes, les conflits purement internes à un pays ne sont pas concernés par le règlement (voir aussi l'article 1er§1). Cela va sans dire...mais va mieux en le disant. L'objectif est de faire échec aux manoeuvres d'entreprises qui invoqueraient de fausses situations de détachement des travailleurs par exemple pour demander réparation des préjudices causés par une action collective syndicale.

L'article 3 de la proposition de règlement rappelle la compétence des états pour définir les procédures nationales de règlement des conflits, y compris les procédures extrajudiciaires (médiation, conciliation, arbitrage). Un second paragraphe ouvre cependant la voie à la mise en place de procédures européennes en encourageant les partenaires sociaux au niveau européen à conclure des accords ou à définir des lignes directrices pour des procédures amaibles ou extrajudiciares de règlement des litiges dans les affaires ayant un caractère transnational.

Enfin, l'article 4 crée un mécanisme d'alerte qui oblige les états à informer sans délai leurs partenaires (l'état membre d’établissement ou d’origine du prestataire de services et les autres états membres concernés) ainsi que la Commission européenne si se produisent des actes ou des circonstances graves "qui portent atteinte à l’exercice effectif de la liberté d’établissement ou de la libre prestation des services et qui sont de nature à perturber fortement le bon fonctionnement du marché intérieur, à nuire gravement à son système de relations du travail ou à entraîner des troubles sociaux considérables sur son territoire ou sur le territoire d’autres États membres".

La veille de la présentation des propositions de la Commission, la Confédération Européenne des Syndicats (CES) avait averti: "Les travailleurs européens exigent que le droit à l’action collective soit garanti sans restriction. Ni les libertés économiques, ni les règles de concurrence ne peuvent avoir priorité sur les droits sociaux fondamentaux. En cas de conflit, les droits sociaux fondamentaux prévaudront » (communiqué de la CES: La CES demande au Président Barroso s’il tiendra ses promesses, 20/03/2012). C'est pourquoi, elle a rejeté le règlement Monti II, considérant que « Les propositions de la Commission sont malheureusement loin de corriger les problèmes provoqués par les affaires Viking et Laval » (communiqué de la CES, La CES dit « non » à une réglementation qui affaiblit le droit de grève, 21/03/2012).

La proposition de directive d'application de la directive 96/71 n'est pas non plus épargnée par les critiques. Pour les syndicats de travailleurs, elle ne va pas assez loin en se focalisant sur les moyens d'améliorer la surveillance et le contrôle de l'application de la directive, et surtout, en limitant la règle de la responsabilité conjointe des entreprises contractantes principales et de leurs sous traitants au secteur de la construction.

Pour les représentants des entreprises au contraire, les propositions vont engendrer une surcharge de procédures bureaucratiques qui vont accabler les entreprises et nuire à la croissance.

Quant aux états et au Parlement européen qui doivent voter ces textes, il reste encore à connaitre leur position.

10/05/2012

 

Actualisation

Le 12/09/2012, la Commission européenne a annoncé qu'elle retire sa proposition de règlement sur le droit de grève, après que différents parlements nationaux se soient insurgés contre cette initiative qui outrepasse selon eux les compétences de l'Union européenne. Voir: La Commission européenne fait marche arrière sur l'encadrement du droit de grève

 

 

* TEXTES

Proposition de directive relative à l'exécution de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, du 21/03/2012

Proposition de directive d'exécution

Proposition de règlement relatif à l'exercice du droit de mener des actions collectives dans le contexte de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services, du 21/03/2012

Proposition de règlement Monti

(en format pdf) ( Ce texte constitue un outil de documentation n'engageant pas la responsabilité des institutions européennes. Seule fait foi la législation européenne qui est publiée dans les éditions papier du Journal Officiel de l'Union Européenne).