¿Que nos enseña la Cumbre de Copenhague sobre el cambio climático?
192 países se reunieron en Copenhague el 7 de diciembre de 2009 para lograr un acuerdo que podría relevar el protocolo de Kyoto de 1997 que expira a finales de 2012. Éste impone a 38 países industrializados (salvo los Estados Unidos) limitar las emisiones de gases de efecto invernadero y preve multas si los estados no respetan sus compromisos.
¿Que hace la Unión Europea para luchar contra el cambio climático ?
La Unión Europea adoptó un conjunto de medidas que se destinan a combatir el calentamiento climático en el marco de una política europea de la energía. La Comunidad Europea firmó el protocolo de Kyoto en 1998 y se comprometió a reducir en un 8% el nivel de las emisiones de gas de efecto invernadero con relación a los niveles de 1990, durante el período 2008-2012 (fecha en que se termina el protocolo). El "Paquete Energía/Clima" adoptado por el Consejo Europeo el 12 de diciembre de 2008 preve medidas concretas para realizar el objetivo de "los tres 20” que se planteó la UE para 2020. Se trata, en primer lugar, de la reducción de las emisiones de gas de efecto invernadero en al menos un 20% con relación a 1990. Este objetivo completa el régimen comunitario para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero establecido en enero de 2005 (el "derecho de emisión" es el derecho a emitir una tonelada de dióxido de carbono o de cualquier otro gas de efecto invernadero de efecto equivalente durante un período especifico). Se concreta en medidas legislativas tales, por ejemplo, la adopción de nuevos estandares para los nuevos vehiculos de pasajeros (“coches verdes" más ecológicos), el aumento de la utilización de energías renovables a fin que estas representen un 20% de la producción total de energía en la UE, la reducción del consumo de energía en un 20% con relación al nivel previsto en 2020, mediante la mejora de la eficencia energética (por ejemplo, legislación comunitaria sobre los estándares para el ahorro energético que deberán culmplir los edificios, o ampliación del ambito de aplicación del etiquetado sobre la eficiencia energética para incluir nuevas categorías de productos).
Lo que estaba en juego en la Conferencia de Copenhague
En Copenhague, la meta era ampliar los esfuerzos emprendidos en el marco del protocolo de Kyoto, para fomentar una economía basada en un desarollo sostenible, que pueda crear empleos y actividad. Un acuerdo era necesario en un contexto de urgencia ya que el desajuste climático comienza a producir sus efectos de manera más rápida que lo que se esperaba (1).
Poco antes de empezar la reunión de Copenhague, la comisión de asuntos europeos del Senado francés celebró una reunión para analizar los retos de la Conferencia (2). Éstos podían resumirse de esta forma: “Es necesario aprovechar la crisis actual para pasar a una economía duradera con escasas emisiones de dióxido de carbono... Esta transición es tanto más necesaria cuanto que el desajuste climático ya empezó a producir sus efectos. Por consiguiente, es necesario defender un acuerdo ambicioso que conste no sólo de objetivos de reducción de las emisiones de gas de efecto invernadero...y de compromisos financieros en favor de los países en desarollo, sino también de un sistema de sanción para los países que no respetarían sus compromisos” (intervención de Jean-Paul Emorine).
La postura de la Unión Europea
Con objeto de la Conferencia de Copenhague, el Consejo Europeo de 29 y 30 de octubre de 2009 había adoptado una posición común de la Unión Europea que constituía el mandato sobre la base del cual ésta participaba en las negociaciones (3). Los puntos claves eran un objetivo de aumento de la temperatura de como maximo 2°C y reducciones de las emisiones de gas de efecto invernadero en todo el planeta de un 50% como mínimo en comparación con los niveles de 1990 (y reducciones agregadas de las emisiones de un 80-95% en los países desarrollados de aquí al año 2050), así como la atribución de una ayuda financiera a los países en desarrollo para luchar contra el cambio climático gracias a una financiación internacional.
La Unión Europea se comprometía a hacer un esfuerzo suplementario aumentando a un 30% la reducción de las emisiones para 2020 en comparación con los niveles de 1990, con la condición de que se logre un acuerdo mundial y general para el periodo posterior a 2012 en Copenhague, lo que suponía que otros países desarrollados se comprometan a llevar a cabo reducciones de emisiones comparables y que los países en desarrollo "contribuyan adecuadamente de acuerdo con sus responsabilidades y capacidades".
En cuanto a la ayuda a estos últimos, los 27 consideraban que el nivel de la ayuda pública internacional debía situarse entre 22 000 y 50 mil millones de euros al año de aquí al 2020 y entre 5 y 7 mil millones de euros anuales durante los tres años siguientes al logro de un acuerdo en Copenhague. Pero en esta fase, los estados miembros se habían negado en fijar la contribución anual de la UE, y habían preferido esperar las negociaciones de Copenhague, una reserva criticada por las ONG de defensa del medio ambiente que pedían una postura más audaz de la UE. El 11 de diciembre, la UE y los estados miembros presentarón, pués, una propuesta más precisa declarándose dispuestos “a contribuir con una financiación inmediata de 2 400 millones de euros anuales para los años 2010 a 2012” (4). Gracias a ese compromiso que representaba un 30% de la financiación mundial considerada como necesaria por la Comisión europea, los europeos pensaban incitar los otros países desarrollados a fijar su propria contribución.
Un acuerdo de mínimos en Copenhague
ÌDesgraciadamente! A medida que los días pasaban, la perspectiva de un acuerdo vinculante y ambicioso se alejó. Los medias, como los protagonistas de la Cumbre, invitados y comentaristas destacaron la responsabilidad de los Estados Unidos que se negarón a aceptar una reducción significativa de las emisiones, la de China que se opuso a toda forma de control internacional del respeto de los compromisos asumidos, la desunión de los países en desarrollo, y la "marcha atras" de la Unión Europea que, después de haber presentado propuestas voluntariosas no las asumió hasta el final al presenciar que los otros países no seguían (5). El resultado ya se conoce: un acuerdo final muy criticado por su falta de ambición.
¿De que se trata exactamente?
“El acuerdo de Copenhague” no es un documento vinculante (6). A modo de de objetivos valorados, “reconoce” la necesidad de limitar el aumento de temperatura a 2 grados. Un punto más interesante, ya que demuestra la conciencia que es imprescindible conseguir una solidaridad internacional, es la financiación de 10 000 millones de dólares anuales entre 2010 y 2012 que preve el acuerdo para ayudar los países en desarollo, fijando como objetivo 100 000 millones anuales hasta 2020. Sin embargo, el acuerdo no dice nada sobre la contribución de cada estado y es de notar que los compromisos financieros presentados por la UE y los Estados Unidos no se encuentran en el texto. Otros puntos parecen interesantes pero sin saber como se concretarán: un metodo de control de las reducciones de emisiones de CO2 de los países industrializados y emergentes, sin caracter vinculante y un mecanismo para luchar contra la deforestación pero sin que un marco de acción esté definido.
El acuerdo se presenta como una etapa hacia un proceso de lucha contra el cambio climático más ambicioso a partir de 2010. Así pues, por ejemplo, incluye dos anexos donde se tienen que mencionar compromisos valorados de los países antes de finales de enero.
¿Y ahora, que puede hacer la Unión Europea?
El resultado de la Conferencia de Copenhague es muy inferior a las ambiciones de la Unión europea.
Acusados de haber renunciado a mantener los compromisos acordados por el Consejo europeo, los negociadores han recordado, con mucha razón, que éstos eran una oferta condicionada con vistas a un acuerdo general y vinculante. Como lo destacaba uno de los participantes a la reunión del Senado francés sobre la preparación de la Conferencia de Copenhague : “Europa no puede actuar sola para regular el problema de los cambios climáticos, ya sólo representa en la actualidad un 17 % de las emisiones mundiales de dióxido de carbono. Cada uno debe contribuír con arreglo a sus capacidades y su nivel de responsabilidad”.
Esta censura de la UE es exagerada ya que la legislación y la acción comunitarias para protegir el medio ambiente y fomentar un desarollo sostenible son, en varios aspectos, muy adelantadas en comparación con las medidas tomadas en los otros países industrializados y que no se la puede hacer responsable del resultado de Copenhague. Pedirle, sólo a ella, más esfuerzos es negarse en tener en cuenta los riesgos de “dumping ecológico” de terceros países que no habrían asumido compromisos comparables a los de los Estados de la UE. El Sr. Jean-pierre Clamadieu, responsable de la comisión del desarrollo sostenible del MEDEF (pratonato francés) resumía el problema de esta manera : “El MEDEF apoya el compromiso de la Unión Europea de reducir sus emisiones de gas de efecto invernadero 20 % antes de 2020, y de 21 % para el sector industrial. Las empresas contribuirán a la realización de este objetivo. Sin embargo, pongo en guardia contra la posibilidad de adoptar un objetivo de una reducción de 30 % ... El objetivo de 20 % ya representa una aceleración del movimiento. Un objetivo de 30 % constituiría una ruptura que sólo tendría sentido si estaba compensada por compromisos reales equivalentes de los países socios de la Unión Europea... La eficencia del acuerdo supone la elaboración de mecanismos precisos de control de las emisiones y la Unión Europea debe velar por no asumir compromisos excesivos con relación a los compromisos de las otras potencias industriales” (7).
El resultado de Copenhague pués decepcionó también a los representantes de la industria europea que abogaban por un acuerdo internacional a fin de tener la “visibilidad” necesaria para realizar y amortiguar las inversiones en tecnologías reductoras de emisiones de gases de efecto invernadero. En un comunicado publicado al final de la Conferencia de Copenhague, el patronato europeo (BUSINESSEUROPE, antiguamente UNICE) lamentaba que la Cumbre no haya podido establecer normas comunes y destacaba la inquietud de las empresas europeas, ya que estas van a deber aplicar normas vinculantes contra las emisiones de CO2, en virtud de la legislación europea, cuando sus competidores de países terceros no tendrán la misma obligación (8).
Frente a ese peligro, existen soluciones ya bien conocidas.
La primera es aflojar las obligaciones de las empresas europeas. De aqui a 2020, la industria europea debe reducir sus emisiones un 21% en relación con su nivel de 2005. Pero la atribución de derechos gratuitos de emisión es posible para evitar la "fuga de carbono" o sea la relocalización de ciertas producciones fuera de la UE en países terceros que esten sujetos a limitaciones menos estrictas en materia de emisiones de gases de efecto invernadero. Anticipando un fracaso en Copenhague, la Comisión Europea ha previsto una lista de 164 sectores industriales de la Unión Europea que podrán beneficiarse de derechos gratuitos de emisión (9). Otra solución es la creación de arrancel sobre dióxido de carbono en la Unión europea con tal que este pueda ser compatible con las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), ya que el arrancel supone una barrera comercial. Pero varios estados miembros se oponen a esa medida promovida en particular por Francia.
Los límites del método intergubernamental
Una “víctima colateral” del escaso resultado de Copenhague, es el método intergubernamental, que se cuestionó tanto por la delegación del Parlamento Europeo, como por numerosos observadores. El eurodiputado Jo Leinen observa : “la Conferencia de Copenhague reveló un gran descontento y la ineficacia del método de las conferencias de Las Naciones Unidas. Se necesita revisar el actual sistema del establecimiento de reglamentaciones internacionales a través de las negociaciones de los tratados intergubernamentales" (10). Un articulo publicado en « el País » llega a la misma conclusión aunque de forma más argumentada y algo « provocadora » : « Sólo tenemos un planeta, pero lo gestionamos mediante un sistema de gobierno ridículo basado en un concepto caduco llamado soberanía. En su momento, la soberanía fue un invento útil para poner fin a las guerras de religión e imponer una única autoridad central a los señores feudales. Pero hoy en día, a la hora de gestionar la cuestión del cambio climático, los Obama, Jiabao, Medvédev, Singh y Lula no se diferencian mucho de aquellos señores de la guerra empeñados en preservar su autonomía aun a costa del desastre colectivo. En Somalia gobiernan múltiples facciones que sólo velan por sus propios intereses y lo llamamos Estado fallido. ¿Cómo definimos nuestro sistema climático, donde nadie vela por los intereses colectivos? ¿Un planeta fallido? » El autor sigue : “Curiosamente, la Unión Europea, a pesar de haber quedado marginada por la pelea entre Estados Unidos y los emergentes, tiene dos tipos de tecnologías clave para resolver el problema del cambio climático… la tecnología más importante de la que dispone Europa es la institucional. Por todo lo que la criticamos por su irrelevancia en el mundo, la UE es la prueba palpable de que es posible dar soluciones supranacionales efectivas a problemas que enfrentan intereses irreconciliables de los Estados. Europa resolvió la rivalidad franco-alemana, que tantos millones de muertos costó, con una fórmula imaginativa y equitativa de acceso y reparto de la producción de carbón, acero y energía nuclear. Hoy en día, parece evidente que sólo una autoridad supranacional que fuera capaz de fijar y recaudar impuestos verdes de forma global y repartirlos de forma equitativa, financiando con dichos recursos las adaptaciones e innovaciones tecnológicas necesarias, podrá prevenir el calentamiento global. Así que, por una vez, Europa tiene algo parecido a una solución ideal. »
La Cumbre de Copenhague en efecto es un ejemplo más de los fallos del método intergubernamental. ¿Cómo pensar que decisiones puedan tomarse según un procedimiento basado en el consenso, o sea en el que el derecho de veto concedido a los estados tiene por consecuencia que un solo de estos puede bloquear o retrasar la toma de medidas urgentes y de interés común? En el actual mundo multipolar, la UE debe desempeñar su papel y el “método comunitario” de toma de decisión puede contribuír a ello.
09/01/2010
1 – Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (PICC) : Informe sobre el cambio climático, 2007 (en inglés)
3 - Consejo Europeo de Bruselas, 29 y 30 de octubre de 2009, Conclusiones de la Presidencia
4 - Consejo Europeo de Bruselas, 10 y 11 de diciembre de 2009, Conclusiones de la Presidencia
5 – Por ejemplo: Yannick Jadot: “Copenhague, “un jeu de poker menteur, au final perdant”; comunicado de prensa del Parlamento Europeo de 17/12/2009: “A un día para la clausura de la cumbre de Copenhague, ¿habrá acuerdo?"
6 – Copenhaguen Accord, 18 December 2009
7 – Intervención en la reunión de la comisión de asuntos europeos del Senado francés, miércoles de 2 de diciembre de 2009
8 - Comunicado de 19/12/2009, “European business disappointed by limited outcome of Copenhagen Summit”
10 - Comunicado de prensa del Parlamento europeo "Les députés déçus par le faible accord sur le changement climatique", 21/12/2009
11- JOSÉ IGNACIO TORREBLANCA : « Una Autoridad Mundial sobre el Clima », El Pais, 21/12/2009
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