¿La ampliación de la Unión europea, caos o obra maestra?

Obra maestra polìtica, parafraseando las palabras lìricas del Romano Prodi, o caos futuro … la ampliaciòn de la Uniòn es el asunto mayor de los meses que vienen.

El 9 de octubre de 2002,la Comisiòn europea ha presentado sus recomendaciones (1) y un documento estratègico para la ampliaciòn a diez nuevos miembros (sobre 13 estados candidatos) (2).Esas proposiciones han sido examinadas por el Consejo europeo en su reuniòn de los 24 y 25 de octubre en Bruselas.

 

Porque la ampliaciòn?

En 1989, la caìda del muro de Berlin permitio que las dos partes del continente europeo se acerquen . A raìz de ese acontencimiento, las relaciones entre los paìses del oeste y las ex " democracias del este "han evolucionado ràpidamente, pasando de contactos diplomàticos a la cooperaciòn por medio de acuerdos bilaterales de asociaciòn del tipo de los que existìan ya con Malta, Chipre y la Turquìa. En 1993, el Consejo europeo de Copenhague dio la vista buena al principio de la ampliaciòn a los paìses de Europa central y oriental que deseen ingresar en la Uniòn con tal que cumplan con los criterios para ello (3). Las negociaciones empezàron entonces. En 2000, el Tratado de niza confirma que la ampliaciòn es un desafio històrico y una prioridad polìtica. Por cierto, la " Europa del Atlàntico al Oural " (como lo decìa el general de Gaulle) sigue siendo una utopia. Pero la futura ampliaciòn permite la reuniòn del continente despues de décenos de divisiòn en dos conjuntos opuestos, y la creaciòn de una àrea de paz y de estabilidad. Tal es la " obra maestra " evocada por Romano Prodi. Y tan fuertes son los argumentos polìticos y històricos en favor de la ampliaciòn que casi uno podrìa olvidar sus razones econòmicas a pesar de su importancia, o sea la extensiòn y el desarollo del mercado interior y el nacimiento de un conjunto geo polìtico cuyo peso sera de unos 450 miliones de habitantes.

 

La recomendaciòn del 9 de octubre 2002

Segun los criterios de elegibilidad determinados par el Consejo de Copenhague, la Comisiòn considera que diez de los paìses candidatos estan listos para adherirse al principio de 2004. La Comisiòn ha daclarado haber tenido en cuenta " los notables progresos conseguidos " por esos países candidatos para lograr aplicar el derecho de la Uniòn es decir el " acervo comunitario ". Ese objetivo ha necesitado profundas reformas de la legislaciòn y de les estructuras administrativas y judiciales en cargo de aplicarla en los futuros miembros.

La metodología utilizada por la Comisiòn para medir los progresos de los paìses candidatos en el cumplimiento de los criterios de adhesiòn tiene por consecuencia el rechazo de tres paìses. La adhesiòn de Bulgaria y Rumania esta aplazada hasta el año 2007, a lo mas temprano, debido al retraso de esos dois paìses en cuanto a la reforma de su sistema judicial y administrativo. En cuanto a Turquìa, la recomendaciòn no incluye ninguna fecha de adhesiòn , limitandose en sugerir que la Uniòn incremente su apoyo para ayudar ese paìs en sus preparativos de preadhesiòn. En el caso de Turquìa, el problema mayor tiene su sede en el respeto de los criterios polìticos.

Pero la elecciòn de diez paìses no significa que todos ellos esten prestos para la adhesiòn . La Comisiòn admite que muchos puntos quedan pendientes y que todos les paìses elegidos no estan al mismo nivel de preparaciòn. Por ejemplo, Polonia (el mas poblado de todos), Malta y Letonia son criticados por su retraso importante , cuando Chipre y Slovenia parecen estar quasi prestos.Por eso, los preparativos para la ampliaciòn no estan terminados pero tienen que seguir durante los proximos meses para terminar la introduciòn del acervo comunitario en los derechos internos de los candidatos, en lo que se refiere al mercado interior, la competencia, la protecciòn de los consumidores, el medio ambiente,los transportes,la energia,el empleo y la politìca social,la justicia y asuntos interiores, la fiscalidad. En ciertos sectores, los esfuerzos de adaptaciòn son urgentes, como lo reconoce la Comisiòn. Es el caso de : aduanas (interconexión completa de los sistemas nacionales con los sistemas aduaneros comunitarios de tecnología de la información), agricultura (creación del sistema integrado de administración y control (SIAC), imprescindible para la buena gestiòn y el control de los pagos directos), política regional (definiciòn de las estructuras ejecutivas definitivas), control financiero (instituir sistemas adecuados de control financiero interno del sector público y medios de gestiòn de las ayudas comunitarias, desarollar las estructuras administrativas encargadas de protegir los intereses financieros de la Uniòn). La Commisiòn apuesta que les paìses eligidos estaran prestos dentro de unos meses. Esa apuesta puede parecer algo ariesgada teniendo en cuenta los problemas pendientes, que se trate de la capacidad de los futuros miembros a amoldarse a la Uniòn o de la aptitud de los estados ya miembros a dar una soluciòn a los expedientes arduos que pueden poner en peligro la ampliaciòn.

 

Falta de preparaciòn de los futuros miembros

Lo hemos visto, la propria Comisiòn critica los retrasos de ciertos paìses candidatos . Esas crìticas tambièn se encuentran en los anàlisis que han seguido la publicaciòn de la recomendaciòn del 9 de octubre .

Por ejemplo, se duda de la capacidad de los candidatos a formar sus administraciones, a reforzar sus sistemas judiciales, a protegir sus minorias ètnicas , a luchar contra la corrupciòn …Tambien se evoca el nivel econòmico de esos paìses , un nivel de desarollo bajo (el PIB por persona a penas llega a 40% del PIB medio de los 15 miembros de la Uniòn actual). Sus economìas tampoco parecen lo suficiente fuertes para resistir el choque del mercado interior y de la competencia. Segun el experimentado diputado europeo ,Jean-Louis Boulanges, dos riesgos importantes existen, el riesgo de provocar un aumento de la imigraciòn si las rentas en los paìses del este no se acercan de lo que son al oeste y el riesgo de crear mas paro al oeste si las empresas trasladan sus fàbricas (4).

Discusiones entre los paìses miembros

Primero problema que necesita soluciòn : el funcionamiento de la Uniòn y particularmente como tomar las decisiones con 25 miembros cuando ya hay dificultades con 15. El tratado de Niza solo ha dado un principio de respuesta a esa cuestiòn. Por esa razon, la Convenciòn en carga de proponer una Constituciòn para Europa, bajo la presidencia de Valery Giscard d'Estaing, tendra que encontrar una soluciòn que convenga a todos :tarea muy compleja !

Otro problema : el presupuesto de la Uniòn. Los recursos estan limitados a 1,27% del producto national bruto comunitario. Entonces, como hacer frente al aumento de las subvenciones de todas clases (agricolas, de los fundos estructurales ,etc..) como consecuencia de la llegada de los nuevos miembros ?. La ampliaciòn no necesitàra ningun aumento del presupuesto comunitario segun las previsiones. Entre 2004 y 2006,los crèditos par la ampliaciòn son de 380 miliones de euros (o sea 0,15% del PNB de los quinze), de los cuales se tienen que deducir las contribuciones de los diez nuevos miembros al presupuesto europeo (unos 15 miliares). Solo falta recordar que los crèditos del plan Marshall eran el equivalente de 97 miliares de euros entre 1948 y 1951 para comprobar que el costo de la ampliaciòn para la Uniòn no es tan importante. Pero se peude tratar de un ahorro a plazo corto porque la cuestiòn es la del reparto de los gastos, como lo recuerda F.Dehousse, profesor de derecho que fue uno de los negociadores del tratado de Amsterdam para Belgìca : " Hay tres opciones. O defendemos una visiòn ambiciosa y apoyamos fuertamente el desarollo de los nuevos miembros.Eso supone gastos mas importantes. O decidimos de no aumentar los gastos y de transferir los crèditos de los estados actuales hacia los estados candidatos. O , y esta es la hipòtesis pesima, decidimos de ampliar sin modificar el reparto de los gastos …poniendo obstàculo al alcanze de los candidatos. Esa opciòn se esta imponiendo, a lo que parece.Solo hace falta ver el caso de la revisiòn de la Polìtica Agrìcola Comùn . Jacques Chirac quiere mantener lo mas tiempo posible el dinero abonado a Francia y a Gerhard Schröder solo le importa reducir la factura de Alemania . En cuanto a los fondos estructurales, es lo mismo :Jose Maria Aznar acepta todo lo que se quirer de momento que las ayudas a España se mantienen. La eficacidad de esos gastos es el ùnico tema por el que nadie se interesa ". Y que pasarà despues de 2006 al momento de negociar un nuevo presupuesto con 25 miembros votando ? …

El tercero expediente causando problemas es el de la PAC. Una de las caractèristicas de los nuevos miembros es la importancia de su sector agricòla (20% de la poblaciòn en Polonia) y su arcaìsmo . Ya que los recursos del presupuesto no van a aumentar, la Comisiòn propone de limitar en un principio las ayudas directas a 25% de lo que reciben los agricultores de los actuales paìses miembros . Pero come se podìa pensar, los paìses candidatos han rechazado esa propuesta . Encontrar una soluciòn es tanto màs diffìcil que Francia se opone a la revisiòn del sistema de las ayudas directas agrìcolas cuando Alemania y Paìses Bajos desean esa revisiòn para impedir un aumento incontrolado de los gastos (ver,en la versiòn francesa de este sitio : La controverse sur la révision de la PAC .

Enfin, las declaraciones de Jasques Chirac sobre la contribuciòn britànica al presupuesto europeo no han contribuido en apaciguar el debate entre los estados. Dos dìas antes de la apertura de la cumbre de Bruselas, el jefe del estado francès declaraba ser necesario de examinar todos los gastos de la Uniòn, y, por ejemplo, el reintegro partial de la contribuciòn del Reino Unido . Esa " rebaja " la consiguio M.Thatcher en 1984 , con motivo que su paìs pagaba una contribuciòn excesiva al presupuesto europeo. Segun el presidente francès, esa ventaja ya no se justifica.

 

Los resultados de la cumbre de Bruselas (5)

Dìas antes de la reuniòn del Consejo Europeo en Bruselas, esta claro que los conflictos de intereses entre los estados amenazaban el proceso de ampliaciòn. Pero el inesperado renacimiento de la " pareja franco-alemana " y el reglamento previo del problema del porvenir de la PAC ha permitido evitar un bloqueo en el Consejo.(6)

Despues de haber expresado su acuerdo con la recomendaciòn de la Comisiòn , el Consejo decide que los candidatos podràn beneficiarse con las ayudas directas de forma progresiva durante el periodo 2004 a 2013, de tal forma que en 2013, el nivel de las ayudas sea el mismo que para los actuales estados miembros. Ese calendario esta acompañado de un acuerdo de estabilidad financiera y de limitaciòn de los gastos. A partir de 2006, esos guardaràn al mismo nivel, mas un aumento de 1% los años siguientes.

En cuanto a los fundos estructurales y de cohesiòn, el Consejo les destina 23 miliares (para repartirlos entre los candidatos).

Ya que las contribuciones al presupuesto europeo de algunos de los candidatos seràn màs importantes que los abonos en su favor, el Consejo decide que durante el periodo 2004-2006, esos estados tendràn derecho en cobrar una compensaciòn.

Enfin, el Consejo aborda el problema de las reglas de mayorìa para el voto al Consejo de los ministros , el aumento del numero de parlamentarios europeos, y el orden de rotaciòn para la presidencia de la uniòn.e Conseil aborde aussi les questions institutionnelles de la pondération des voix au Conseil et des règles de majorité, ainsi que le nombre de députés européens, et l'ordre de rotation pour la présidence semestrielle de l'Union.

A pesar de esos adelantos, la declaraciòn final de la presidencia del Consejo reconoce que falta mucho por hace antes de terminar las negociaciones. Esas tendràn que finalizarse durante el Consejo de Copenhague los 12 y 13 deciembre de 2002, la firma del tratado estando prevista para avril de 2003.

La ampliaciòn trae con si muchas incertidumbres y por eso inquieta. Consciente de ello, la Comisiòn recuerda las precauciones tomadas. Entre ellas, la inclusiòn en el tratado de adhesiòn de una cláusula específica de salvaguardia sobre el mercado interior (incluida la seguridad alimentaria) y la justicia y los asuntos internos, para que sea posible reaccionar a los posibles problemas asociados con el período inicial de pertenencia a la Unión. Esta clàusula complementará los instrumentos usuales de la Comisión dedicados al cumplimiento de la legislación de la UE.

Pueden esas precauciones impedir que la ampliaciòn sea el caos anunciado por los comentadores que denuncian los riesgos de una ampliaciòn mal preparada?

 

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1 - Commisiòn : " Hacia la Uniòn ampliada ",Com(2002)700 final

2 - Chipre, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia . Rumania ,Bulgaria y Turquìa Roumanie no podràn adherirse en 2004.

3 - criterio polìtico : " estabilidad de las instituciones que garantizan la democracia, el estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías "
- criterio econòmico : " existencia de una economía de mercado operativa, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión"
- "facultad de asumir las obligaciones que impone la adhesión, incluida la aceptación de los objetivos de la unión política, económica y monetaria". Este criterio hace referencia a la aplicación de la legislación de la Unión (el "acervo comunitario" y asegura su aplicación efectiva mediante las estructuras administrativas y judiciales apropiadas.

4 - Ver, por ejemplo el analisis muy crìtico de F.Dehousse, profesor de derecho que tomo parte en la negociaciòn del tratado de Amsterdam en 1997 . F .Dehousse crìtica sobre todo las instituciones comunitarias calificando de " insensato " el mètodo eligido para llevar el proceso de la ampliaciòn , y declarando que " la Commisiòn vive en un mundo de hadas digno de un dibujo animado " (Entrevista en el perìodico francès Libération del 9/10/2002)


5 - Conclusiones de la Présidencia del Consejo Europeo, Bruselas, 24 y 25 de octobre 2002

6 - El acuerdo franco alemàn, aceptado par el Consejo Europeo, enuncia que no habra revisiòn de la PAC hasta 2006.