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¿Que futuro para el acuerdo de Schengen? (3)

 

Para reforzar la fiabilidad del sistema de Schengen, algunos Estados piden cláusulas de salvaguardia que permitirían restablecer los controles de las fronteras interiores de la Unión Europea. Pero esta posibilidad ya existe e ir más allá equivaldría a poner en entredicho el principio de libre circulación.

 

¿Revisión de las normas de Schengen?

En febrero de 2008, la Comisión Europea presentó una serie de comunicaciones sobre la gestión de las fronteras exteriores de la Unión Europea (veanse en esta web, el articulo -en fracés - Imaginez la "forteresse" Europe).

La histeria franco italiana ante la supuesta “ola” de inmigración procediente de Túnez reactivó el cuestionamiento relativo a la porosidad de las fronteras exteriores de la Unión y a la fiabilidad del sistema de Schengen.

 

En el espacio Schengen, el Estado miembro que cumparte una frontera con un país tercero tiene la responsabilidad de efectuar el control de estas fronteras de manera fiable no sólo porque controla el acceos a su territorio sino también porque controla el acceso al conjunto del espacio Schengen.

La comunicación de la Comisión propone utilizar mejor los instrumentos de cooperación entre los Estados miembros que pertenecen al espacio Schengen y revisar algunas normas, esencialmente en materia de decisión.

 

La ayuda mutua es necesaria

 

Como contrapartida de su responsabilidad de control de las fronteras exteriores de la UE, los Estados miembros que se enfrentan a movimientos migratorios masivos deben beneficiarse de la solidaridad de sus socios mediante intrumentos como FRONTEX (Reglamento n°2007/2004 de 26/10/2004 por el que se crea una Agencia europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea), como la fuerza de intervención rápida "RABIT" (Reglamento nº 863/2007 de 11/07/2007 por el que se establece un mecanismo para la creación de equipos de intervención rápida en las fronteras y que modifica el Reglamento (CE) No. 2007/2004 del Consejo por lo que respecta a este este mecanismo y regula las funciones y competencias de los agentes invitados), o como el sistema europeo de vigilancia de fronteras (EUROSUR) (Comunicación de la Comisión de 13/02/2008 sobre la creación de un sistema europeo de vigilancia de las fronteras (EUROSUR)) . En la actualidad, EUROSUR es un proyecto-piloto, pero la Comisión propone que se generalize.

 

Pero estos instrumentos no bastan, en la opinión de la Comisión Europea. Esta destaca que “los recursos financieros disponibles con cargo al programa general “Solidaridad y gestión de los flujos migratorios " (programa que engloba cuatro fondos importantes en el presente contexto, o sea el Fondo para las fronteras exteriores, el Fondo europeo para los refugiados, el Fondo europeo para el retorno y el Fondo para la integración) no son suficientes para responder a a todas las solicitudes de ayuda. La razón es que dichos medios solo se pueden utilizar de manera puntual en determinados casos y dependen totalmente de la voluntad de los Estados miembros de ofrecer ayuda con carácter voluntario. “Ello a su vez” destaca la Comisión “expone a la UE a críticas y riesgos que socavan la confianza de sus ciudadanos en ella”.

El contenido preciso de las nuevas medidas que la Comisión propondrá para colmar estas lagunas aún no se conoce. La comunicación  anuncia que, en 2012, presentará propuestas “para coordinar mejor los controles en las fronteras exteriores, sugeriendo las buenas prácticas a los Estados miembros”, con el objetivo de “aprovechar al máximo los recursos disponibles en los pasos fronterizos, buscando economías de escala y evitando los solapamientos”.

A este respecto, la cooperación entre las agencias europeas (FRONTEX, EUROPOL) y las autoridades policiales y aduaneras  nacionales deberá mejorarse y reforzarse, en particular entre los guardias de fronteras que controlan a las personas y las autoridades aduaneras que controlan a las mercancias.

No cabe duda que los estados esten de acuerdo con la Comisión en cuanto a la necesidad de reforzar la cooperación. El Ministro de interior francés,Claude Guéant, por ejemplo, ha propuesto aumentar los medios de FRONTEX, crear un sistema europeo de guardias de fronteras (gracias a la mutualización de los equipos nacionales existentes) y que los Ministros de Interior de los Estados miembros puedan reunirse con regularidad para dar un impulso a esta política.

Pero si se puede apostar que habrá un debate entre instituciones europeas y Estados en cuanto a la “autonomía” de que gozarán las primeras para actuar ya que supone más recursos financieros (veanse el artículo: la Comisión y los " estados avaros"), y medios operativos propios cuya activación se decide a nivel comunitario y no nacional o intergubernamental. 

Además de los instrumentos de controle de las fronteras, la Unión Europea tambien puede decidir activar la Directiva de protección temporal (Directiva 2001/55 de 20 de julio de 2001 relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida) que permite repartir entre los países miembros las personas desplazadas procedentes de países terceros que no puedan volver a sus países de origen. Este texto preve un período de protección de tres años como maximo. El Consejo Europeo es competente para decidir el final de la protección temporal, habida cuenta de la situación en el país de origen.

 La movilidad en el espacio Schengen

El Tratado de Schengen preve la libre circulación de los emigrantes que hayan entrado legalmente en un país miembro y recibido en este país un permiso de residencia, y que cumplan los requisitos (disponer de medios económicos suficientes para su sostenimiento durante el periodo de estancia y para regresar a su país).

A fin que el cruce de las fronteras sea más rápido para los viajeros habituales, la Comisión Europea propone inspirarse en la experiencia de los Estados que han desarollado sistemas de entradas y salidas e instaurar un tal sistema a nivel europeo. Este garantizaría que los datos sobre los cruces de la frontera por los nacionales de países terceros estarían a la disposición de las autoridades encargadas del control de fronteras y de la inmigración. Este régimen completaría el sistema de información de visados ya vigente (Reglamento n° 767/2008 del 9 de julio de 2008 sobre el sistema de información de visados (VIS) y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros, reglamento VIS).

Permitiría, destaca a la Comisión, de controlar mejor la estancia de los titulares de visados y “evitaría las estancias superiores al plazo autorizado que son, contrariamente a lo que suele suponerse, la principal fuente de inmigración irregular a la UE”. Un programa de viajeros registrados facilitaría el acceso a la Unión a los viajeros frecuentes gracias a sistemas automatizados de control de fronteras.

 

Las cláusulas de salvaguardia

La libre circulación en el espacio Schengen no es absoluta. El Tratado fue completado por distintos textos que preven excepciones.

El Reglamento n° 562/2006 de 15 de marzo de 2006, tambien llamado código de fronteras Schengen ya que compila las normas para el cruce de personas por las fronteras consta de disposiciones que permiten a los Estados… reintroducir controles en las fronteras interiores. (Título II, artículos 23 a 27). Así pues, en caso de amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, “todo Estado miembro podrá restablecer, con carácter excepcional y durante un periodo limitado no superior a 30 días o mientras se prevea que persiste la amenaza grave cuando su duración sobrepasae el plazo de 30 días, controles fronterizos en sus fronteras interiores de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 24 o, en caso de urgencia, con el previsto en el artículo 25. La amplitud y la duración del restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores no excederá lo que sea estrictamente necesario para responder a la amenaza grave.

2. Cuando la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior persistan más allá del periodo estipulado en el apartado 1, el Estado miembro podrá prolongar controles fronterizos por las mismas razones que las indicadas enb el apartado 1 y, teniendo en cuenta posibles nuevos datos, durante períodos renovables que no sobrepasen 30 días, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 26 “.

Los artículos siguientes precisan que el estado debe informar a los demás estados y a la Comisión de las medidas adoptadas y que ésta ultima puede “emitir un dictamen” que se someterá a consulta entre los estados y la Comisión.

Obviamente, las autoridades francesas podían perfectamente, sin  levantar un revuelo mediático, tomar medidas, si consideraban que la llegada de migrantes tunecinos constituía una amenaza para el orden público o la seguridad interior (lo que no dudaron en hacer cuando bloqueraon el tren procedente de Ventimiglia) y consultar con los demás estados, Italia incluida, para lograr una solución.

Además, varias disposiciones del código de fronteras Schengen permiten a los Estados de llevar a cabo inspecciones de seguridad de manera aleatoria en las zonas fronterizas de su territorio en el marco del ejercicio de sus competencias de policía, por ejemplo con el fin de luchar contra la criminalidad transfronteriza.

El argumento de las autoridades francesas es que dichas disposiciones no son demasiadas precisas y que esa indeterminación abre el paso a interpretaciones divergentes.

Es posbile, pués, que las normas de Schengen se precisen para evitar estas divergencias y que cuando se produzcan  “circunstancias excepcionales”, los estados tengan la posibilidad de restablecer controles fronterizos nacionales. Estas circunstancias excepcionales serían, por ejemplo, la llegada de un flujo masivo e inesperado de migrantes en uno Estados miembro y la inacción o la impotencia de dicho estado para controlar la frontera. La Directiva sobre la protección temporal podría a continuación ser activada.

Mejorar la gestión y la aplicación de Schengen

La Comisión aboga por que se adopte un “sistema claro gobernanza de Schengen”. Claramente, quiere terminar con el actual sistema intergubernamental (decisión de los Estados, cada Estado conservando el derecho de oponerse y de bloquear toda iniciativa) para garantizar la aplicación de las normas comunes. La Comisión propone substituirle un enfoque comnitario con la participación de expertos de los Estados miembros y de FRONTEX, bajo la dirección de la Comisión. El objetivo es de supervisar al nivel europeo la manera en que los Estados aplican el acuerdo de Schengen, a fin, por ejemplo, que éstos no se prevalgan de una definición más laxa de las cláusulas de salvaguardia para restablecer de manera unilateral controles fronterizos cuando aparezca un problema, incluso menor.

 Reunidos los 23 y 24 junio de 2011, los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE precisaron: “se deberá mejorar la aplicación de normas comunes, en particular mediante el sistema de evaluación de Schengen y llevar más a fondo du aplicación para dar una respuesta eficaz a los retos futuros. Para lograrlo, es necesario un sistema de control y evaluación efectivo y fiable. El futuro sistema de evaluación de Schengen facilitará la consolidación, adaptación y ampliación de los criterios basados en el acervo de la UE. La evaluación debe sustentarse en la UE y en ella deben participar técnicos de los Estados miembros, de la Comisión y de los organismos competentes. Se invita a la Comisión a hacer unos informes periódicos sobre los resultados de las evaluaciones y, si procede, a proponer medidas para responder a cualquiera deficincia detectada“.

Pidieron la creación de un “mecanismo… para hacer frente a circunstancias excepcionales que pusieran en peligro el funcionamiento general de la cooperación de Schengen, sin menoscabar el principio de libre circulación de personas” con el fin de ayudar a un Estado miembro “que sufra fuertes presiones en las fronteras exteriores” y “en última instancia”, la definición de una cláusula de salvaguardia “para autorizar el restablecimiento excepcional de los controles fronterizos internos, en una situación auténticamente grave en la que un Estado miembro ya no pudiera cumplir las obligaciones impuestas por las normas de Schengen”. Los Jefes de Estado y de gobierno precisan que “esta medida se tomaría con arreglo a unos criterios objetivos y a una evaluación común, con un alcance y por un plazo estrictamente limitados, y teniendo en cuenta la necesidad de poder reaccionar en casos urgentes “. La Comisión Europea recibió mandato de presentar en septiembre una propuesta de ese mecanismo.

Pero el 07/07/2011 el Parlamento Europeo votó una Resolución que se opone “a cualquier nuevo mecanismo de Schengen que tenga otros objetivos que no sean aumentar la libertad de circulación y reforzar la gobernanza de la UE en el espacio de Schengen”, y recordó, con razón, que el Código de Fronteras Schengen vigente preve la posibilidad de reintroducir controles en las fronteras interiores “solamente cuando exista una amenaza grave para la política pública o la seguridad interna”. En la opinion de los eurodiputados, la propuesta de la Comisión debera garantizar  “la aplicación estricta” de estas normas por los Estados miembros". Obviamente, el Parlamento no cumparte la visión del Consejo y aboga por un abandono del metodo intergubernamental ya que este no permite que prevalezca "el interes colectivo de la UE".

De momento, se puede considerar que el unico punto de acuerdo entre las instituciones europeas es la necesidad de reforzar la política de inmigración común de la UE y que la comunicación de la Comisión constituye una base aceptable de debate. El “episodio” lamentable de la acogida de los emigrantes tunecinos podría tener por consecuencia de reforzar la política de inmigración de la Unión Europea. Sin embargo, queda por saber de que medios dispondran las instituciones europeas para ello y quién tendrá autoridad para autorizar las medidas necesarias para la aplicación del acuerdo de Schengen revisado, en particular, la activación de la cláusula de salvaguardia.

Para el Parlamento Europeo, no cabe duda: “El mecanismo de evaluación actual debe reforzarse y convertirse en un sistema de la UE". Las próximas semanas revelarán si ese debate parirá de un ratón o de una verdadera reforma.

22/08/2011

 

 

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