Nuevas normas sobre los servicios públicos en la Unión europea: ¿un cambio de doctrina? (1)
En la Unión Europea, el concepto de servicio público abarca los servicios de interés general - SIG – (servicios cuyas actividades no son económicas) y los servicios de interés económico general - SIEG – (que desempeñan actividades económicas). Esta última categoría forma parte de la primera en la medida en que tiene el mismo objetivo: desempeña actividades que tienen un caracter de interés general, o sea un interés particular para la sociedad. Este caracter de interés general justifica que su ejercicio se someta a una serie de obligaciones cuyo conjunto corresponde a la misión de servicio público.
Los diferentes tipos de Servicios Públicos en la "jerga" europea
Más concretamente, los SIEG son actividades económicas de interés general que no se realizarían o que se realizarían de manera diferente en términos de calidad, de seguridad, de accesibilidad, de igualdad de trato, de precio, si la sola iniciativa privada se hiciera cargo de ellas, sin intervención del estado. Las más conocidas son los servicios postales, el suministro de energía, las telecomunicaciones, los transportes públicos, y también, en la concepción comunitaria, algunos servicios sociales como la asistencia sanitaira a personas de edad y descapacitados… A fin garantizar que un SIEG se preste de conformidad con el interés público, el Estado pude imponer obligaciones de servicio público a uno o varios proveedores. Los textos comunitarios recopilan unas cuantas de dichas obligaciones bajo el nombre de servicio universal que abarca requisitos de calidad del servicio prestado a los consumidores y los usuarios de un país, cualquiera que sea su localización geográfica, asi como la exigencia de prestar el servicio a un “precio accesible” habida cuenta de las condiciones particulares nacionales. La definición de estas obligaciones de servicio universal específicas fue realizada en el contexto de la liberalización del mercado europeo de las comunicaciones electrónicas, las actividades postales y los transportes. Al desempeñar actividades económicas, los SIEG se rigen por las normas de competencia y del mercado interior siempre que, sin embargo, estas ultimas no obstaculizen la realización de la misión específica que se les asigna.
En comparación con los SIEG, los SIG en el sentido más propio del término (a los que es más adecuado llamar Servicios no económicos de interés general - SNEIG) reúnen actividades no económicas, como las funciones vinculadas con el ejercicio de la autoridad pública (ejército, policía, justicia…) y las funciones exclusivamente sociales, que se caracterizan por la ausencia de contrapartida económica o por el hecho de que el precio que paga el usuario no se correlaciona al coste efectivo de la prestación (p.ej.: gestión de regímenes de seguridad social que persiguen un objetivo exclusivamente social, basado en el principio de solidaridad, con prestaciones independientes de la cuantia de las cotizaciones; enseñanza pública). No se someten a una legislación específica de la UE, y tampoco a las normas del Tratado relativas al mercado interior y a competencia. Pero ciertos aspectos de su organización pueden ser regulados por otras disposiciones generales del Tratado, tal el principio de no discriminación, por ejemplo.
A medio camino entre los dos tipos de servicios públicos, existe una categoría "híbrida": los servicios sociales de interés general (SSIG) a los que se considera en principio como actividades no económicas. Incluyen, además de los regímenes legales de seguridad social basados en la solidaridad, servicios fundamentales dirigidos directamente a la persona (por p.ej.: lucha contra el desempleo, la toxicomanía, formación, reinserción profesional, inclusión de las personas, alojamiento social) y pertenecen a la categoría de los SIG. Pero la naturaleza no económica de la actividad no siempre es facil de determinar (la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se limita a dar una definición “negativa” de este concepto al precisar que el carácter social de un servicio no es, por sí mismo, suficiente para considerar que el servicio en cuestión no es una actividad económica). Por su parte, la Comisión expusó su "doctrina" en dos comunicaciones: la Comunicación “Aplicación del programa comunitario de Lisboa. Servicios sociales de interés general en la Unión Europea ” (1) y la comunicación sobre “los servicios de interés general, incluidos los servicios sociales de interés general: un nuevo compromiso europeo” (2). Ciertos SSIG podrían ser calificados de SIEG y las normas del mercado interior y el derecho de competencia se aplicarían.
¿Qué normas?
La frontera entre las distintas categorías de “servicios públicos” depende de la manera en que una sociedad juzga necesaria la intervención pública en un momento y en un territorio dados. Una orientación liberal lleva a reducir el ámbito de los SIG/SNEIG a fin de someter más actividades a la ley del mercado. Al contrario, el compromiso en pro del “estado protector” se manifiesta, en particular, por la importancia del sector de los SIG/SNEIG (o sea de de la categoría la más regulada y estrechamente sujeta al control público). La cuestión es una causa permanente de conflictos entre los partidarios del mercado y de la liberalización más amplia posible de las actividades “económicas” y los defensores de la idea que existen necesidades cuya satisfacción no puede confiarse a las solas empresas privadas con el riesgo que solo prevalga la ley del lucro.
Tambien es necesario saber que normas (nacionales o comunitarias) deben aplicarse a tal o cual categoría de servicios. En particular: ¿en qué medida las autoridades públicas pueden ayudar al suministro de servicios públicos que entran en el campo de la actividad económica? ¿Es esta ayuda una ayuda estatal que puede ser prohibida por ser incompatible con el mercado interior en virtud de las normas europeas sobre ayudas estatales? ¿Qué requisitos deben cumplirse para que sea autorizada por los Tratados europeos? En ciertos casos, responder a estas cuestiones no es fácil, y, a raíz de ello, las autoridades públicas locales que financian servicios públicos padecen una inseguridad juridíca, aunque la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en particular, en su sentencia Altmark de 24 de julio de 2003) y la comunicación de la Comisión de 2005 (paquete “Monti-Kroes”) hayan aportado aclaraciones (3). Pero los conceptos de SIEG, SNIEG y SIG son evolutivos y la intervención de las autoridades públicas también. En función del entorno económico, de las tradiciones nacionales o del contexto jurídico, una prestación de servicios puede entrar en una categoría u otra.
Esta es la razón por la que la Comisión Europea publica con regularidad documentos con el fin de explicar los principios y las normas aplicables. Los últimos se hicieron públicos el 20/12/2011. Revisan los textos de 2005.
1 - COM(2006) 177 final, 26 de avril de 2006
2 - COM(2007) 725 final, 20 de noviembre de 2007
3 – Ver el artículo - en francés: Financement des services d’intérêt économique général
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