El futuro cuerpo diplomático de la Unión europea
El anuncio pasó bastante desapercibido, dado que las noticias se enfocaban en los cursos de la bolsa, la paridad dólar/euro, el endeudamiento griego, español, portugués… pero el 26/04/2010, el Consejo acordó “una orientación política” sobre una propuesta de de creación del Servicio europeo de acción exterior (SEAE), previsto por el Tratado de Lisboa (1). El Parlamento Europeo debe ahora ser consultado.
Una creación del Tratado de Lisboa
El artículo 18 del Tratado de la Unión Europea dispone que el Alto representante de la Unión para Asuntos exteriores y Política de seguridad (PESC) debe contribuír con sus propuestas a elaborar dicha política y ejecutarla como mandatario del Consejo. El Alto representante preside el Consejo de Asuntos Exteriores, se encarga, dentro de la Comisión, de las responsabilidades que incumben a esta en el ámbito de las relaciones exteriores y de la coordinación de los otros aspectos de la acción exterior de la Unión, así como de favorecer y facilitar la cooperación entre el Consejo y la Comisión con el fin de velar por la coherencia de la acción exterior.
El SEAE debe respaldar al Alto representante en el ejercicio de su mandato. Se trata de un cuerpo diplomático que representará los intereses de la Unión europea en el mundo. Su creación se basa en el artículo 27§3 del Tratado de la Unión Europea: “3. En el ejercicio de su mandato, el Alto representante se apoyará en un servicio europeo de acción exterior. Este servicio trabajará en colaboración con los servicios diplomáticos de los Estados miembros y estará compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría general del Consejo y de la Comisión y por personal en comisión de servicios de los servicios diplomáticos nacionales. La organización y el funcionamiento del servicio europeo de acción exterior se establecerán mediante decisión del Consejo, que se pronunciará a propuesta del Alto representante, previa consulta al Parlamento Europeo y previa aprobación de la Comisión”.
El acuerdo logrado por el Consejo tiene, pués, por objetivo fijar la organización y el funcionamiento del SEAE, una meta dificil por conseguir, ya que la constitución del SEAE sigue siendo muy discutida entre los países y las instituciones comunitarias.
La propuesta de decisión sobre el SEAE (2)
Según el proyecto de decisión presentado por Catherine Ashton, Alta representante de la Unión europea para Asuntos Exteriores, el SEAE será un órganismo funcionalmente autónomo de la Unión europea, dotado con la capacidad jurídica necesaria para realizar sus cometidos y alcanzar sus objetivos.
El SEAE será independiente de la Comisión y de la Secretaría General del Consejo y estará sometido a la autoridad exclusiva de la Alta representante (artículo 1).
Constará de una Administración central y de las delegaciones de la Unión europea en países terceros y organizaciones internacionales. La Administración central será dirigida por un Secretario General encargado de adoptar todas “las medidas necesarias para garantizar el buen funcionamiento del SEAE, incluida su gestión administrativa y presupestaria” que ejercerá sus funciones bajo la autoridad de la Alta representante y estará asistido por dos Secretarios Generales adjuntos. Estará organizado en distintas Direcciones Generales qui incluíran secciones geográficas que abarquen todos los países y regiones del mundo y secciones temáticas, una Dirección general de asuntos administrativos, una Dirección de planificación de la gestión de crisis (artículo 4).
Las delegaciones estarán dirigidas por jefes de delegación que recibirán instrucciones de la Alta representante y del SEAE y serán responsables de su ejecución.Tendrán competencia para representar a la UE en los países donde se sitúan las delegaciones. Las delegaciones “colaborarán estrechamente con los servicios diplomáticos de los Estados miembros” e intercambiarán con estos últimos toda la información pertinente. Si Estados miembros lo piden, las delegaciones estarán capacitadas para apoyarlos en sus relaciones diplomáticas y en su función de protección consular de los ciudadanos de la Unión europea en los países terceros. La decisón de abrir o de cerrar de una delegación será decidida por la Alta representante, de acuerdo con el Consejo y la Comisión (artículo 5).
El artículo 6 de la propuesta dispone que el personal del SEAE estará formado por funcionarios y otros agentes de la Unión Europea, y miembros del personal de los servicios diplomáticos de los Estados nombrados en calidad de agentes temporales. Deberán ejercer sus funciones teniendo presentes únicamente los intereses de la Unión y no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, autoridad, organización… ni de cualquier organismo o persona distinta del Alto representante.Todos los nombramientos en el SEAE “se fundamentarán en los méritos y en la base geográfica más amplia posible “. La Alta representante establecerá los procedimientos de selección del personal.
En su trabajo, el SEAE colaborará con la Secretaría general del Consejo y con los servicios de la Comisión, así como con los servicios diplomáticos de los Estados miembros, para velar por la coherencia entre los distintos sectores de la acción exterior de la Unión europea asi como entre éstos y las otras políticas de la Unión (artículo 3).
Lucha para los cargos
El SEAE sucede a las estructuras existentes que representaban a la Comisión (las delegaciones) y a los Estados (la Secretaría general del Consejo). No es sorprendiente, pués, que estos se resistan a perder el control.
Ante la Comisión de Asuntos europeos de la "Assemblée Nationale" del Parlamento francés, Pierre Lellouche, Secretario de Estado de Asuntos europeos dió a entender que el futuro organigrama del SEAE dificultaba mucho los debates en el Consejo (3).
Los Estados pelean para colocar sus candidatos en los puestos - claves que son el Secretario General, los secretarios adjuntos y los directores. El cargo de Secretario General, en particular, suscita codicia ya que es el "número 2" del SEAE y encabeza las direcciones. El secretario general es en realidad el jefe adjunto de la diplomacia europea, y Francia, por ejemplo, ya ha manifestado su afán, presentando muy rápidamente un candidato, a consecuencia de que, reconoce Pierre Lellouche “algunos se imaginan que Francia intenta dominar el servicio diplomático de la Unión”.
¿Cómo garantizar, además, que todos los países esten representados en el SEAE y que éste no se convierta en un "coto cerrado" , reservado a los “grandes” países y a la Comisión? La reunión del Consejo de 26/04/2010 permitió lograr un acuerdo sobre los elementos siguientes: los nombramientos de los jefes de delegaciones deberán reflejar el "equilibrio geográfico” entre estados miembros y la Comisión europea será asociada. A medio plazo, un tercio del personal del SEAE se compondrá de diplomáticos de los distintos Estados miembros.
Las delegaciones podrán prestar servicios consulares, con tal que se cumplan ciertos requisitos.
Otro problema planteado es el riesgo que el Parlamento Europeo y la Comisión intenten tomar el control de la Política Exterior europea. Esta claro que les estados quieren evitar que con motivo de la creación del SEAE “las antiguas representaciones de la Comisión se conviertan en embajadas de la Unión Europea sin debate sobre los cargos” (4). Los estados temen que el ejercicio del control presupuestario sobre esta actividad que depende de la Política Exterior sea la oportunidad para la Comisión y el Parlamento de “comunitarizar” la futura Política Exterior de la Unión europea. ¡Y desde luego, su desconfianza puede comprenderse!
El Parlamento Europeo interviene
El acuerdo conseguido por el Consejo no convenció al Parlamento Europeo. Pocos días después, el eurodiputado Elmar Brok que sigue las negociaciones sobre la propuesta de decisión relativa al SEAE solicitaba modificaciones. Aunque se tratase de propuestas oficiosas, como lo reconoció el proprio Sr Brok, expuso las principales directrices que deberían determinar la posición del Parlamento (5).
En cuanto a la composición del SEAE, el Sr. Brok hizó hincapié en la imposibilidad que los agentes desplazados por los Estados miembros sean demasiado numerosos porque “el servicio será saturado de personal nacional y no representará ya a la Unión” y “los Estados miembros tendrán la impresión que el SEAE les pertenece”. El SEAE deberá pues constar de une mayoría de funcionarios reclutados a nivel comunitario y pagados por el presupuesto de a Unión. Es un punto que debe aclararse en prioridad, o sea antes de que las negociaciones se abran.
El Parlamento deberá ejercer plenamente su poder de control y decisión sobre la financiación del SEAE. Éste deberá estar vinculado a la Comisión de un punto de vista administrativo y presupuestario y rendir cuentas ante el Parlamento.
El presupuesto de la Unión Europea en materia de acción exterior deberá aumentarse de “manera apropiada".
Un mecanismo de coordinación político debería establecerse para garantizar la coherencia de la acción.
Por ultimo, será necesario asentar las relaciones con el Parlamento Europeo y el acceso de este a los documentos confidenciales.
A pesar de las dificultades, la creación del SEAE esta en camino. Pero esta en camino, sin que se sepa muy bien donde va. Qué contenido, qué orientaciones para la Política Exterior europea… la cuestión permanece sin respuesta.
25/05/2010
1 – Sesión n°3010 del Consejo Asuntos Generales, 26/04/2010, Comunicado de prensa
2 – Propuesta de decisión de la Alta Representante de Asuntos Exteriores y Política de Seguridad por la que se establece la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior, 25/03/2010
3 - Reunión de la Comisión de asuntos europeos de la Asamblea Nacional francesa, bajo la Presidencia de Pierre Lequiller, 30/03/2010, audiencia de Pierre Lellouche, Secretario de Estado encargado de las cuestiones europeas.
4 - Pierre Lellouche, op.cit
5 – Parlamento Europeo, comunicado de prensa de 04/05/2010, “SEAE: clarificar la question du personnel avant d'entamer des négociations formelles”
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