Débat sur la nature de l'Union européenne

La Communauté Européenne réalise l'intégration des membres (alors que les organisations internationales inter-étatiques reposent d'ordinaire sur l'idée de coopération).La difficulté de caractériser la Communauté européenne par rapport aux schémas classiques a conduit la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) à la qualifier d'"organisation inter-étatique autonome":en effet ,l'ensemble des règles qui régissent la structure ,les compétences et l'activité de la Communauté sont distinctes des règles internationales aussi bien que des règles nationales (05/02/1963,Van Gend en Loos,aff.26/62).

Cette intégration a ainsi pour principal caractère d'être une intégration par le droit dont une des colonnes vertébrales est le principe de la primauté du droit communautaire sur les droits nationaux (principe dégagé par la CJCE dès 1964 dans le célèbre arrêt Costa c.Enel du 15/07/1964,aff.6/64) Cette primauté s'impose à tous les organes des états membres y compris à ses juridictions. La Cour dans l'affaire Costa c.Enel a affirmé que le droit communautaire "ne pourrait se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu'il soit".

La primauté du droit communautaire se double de l'immédiateté de ses effets, qui elle-même revêt deux aspects. En premier lieu, le droit communautaire peut produire des effets dans le droit interne des états sans passer par le canal de mesures nationales de réception, exception faite des directives qui nécessitent d'être transposées. En second lieu, le droit communautaire peut, sous certaines conditions, créer des droits et des obligations pour les particuliers ,ces derniers pouvant les invoquer (ou se les faire opposer) devant les juridictions nationales. Appelé "applicabilité directe" par la plupart des auteurs de droit européen, cet effet peut également s'attacher aux directives, même en l'absence de mesures nationales de transposition,si leurs dispositions sont suffisamment précises et détaillées.

L'intégration communautaire est un processus dynamique qui se poursuit de façon continue ,par-delà les à coups et les temps d'arrêt qu'elle a connus et connaîtra certainement encore. La Communauté a ainsi franchi diverses étapes dans la voie de l'union. Elle a d'abord été une zone de libre échange ,une zone dans laquelle les produits circulent sans droits de douane (ils ont été supprimés entre 1957 et 1968) ni contingentements. En 1968, l'établissement d'un tarif extérieur commun (le tarif douanier commun ou TDC,révisé périodiquement) a permis de franchir une seconde étape de l'intégration. Le marché commun en constitue une autre:ni la suppression des droits de douane ni l'interdiction des contingentements ne suffisent à éliminer les obstacles aux échanges. Ceux-ci peuvent résulter de législations nationales différentes ,en matière fiscale ,de concurrence ou de normalisation ,par exemple. En outre ,la suppression des droits de douane ne concerne que les marchandises. Or le marché commun poursuit une ambition plus large,puisqu'il a pour but de permettre la libre circulation, non seulement des biens mais aussi des services, des capitaux et des travailleurs. Bien qu'il ait été prévu dès l'origine dans le traité de Rome de 1957, il restait encore très incomplet presque trente ans après sa signature. Adopté en 1986, l'Acte unique européen a visé à le parachever par l'adoption de nouveaux textes (environ 300 directives) à l'horizon 1992. Enfin, l'Union économique et monétaire prévue dans le traité de Maastricht a constitué une phase décisive par, notamment, l'instauration d'une monnaie unique dont la gestion est assurée par une Banque centrale européenne.

Le stade ultime de l'évolution de l'intégration serait le passage à une Fédération, c'est-à-dire à une organisation dotée, à l'exemple de l'Allemagne, d'un gouvernement propre, d'un Parlement comprenant une chambre des états fédérés et une chambre des peuples, et d'une Cour suprême .Présente dans certains esprits dès les débuts de la construction européenne, cette idée se heurtait notamment à l'hostilité résolue du Général de Gaulle. Elle a ressurgi en 1980, avec le projet d'"Union européenne" du "groupe du Crocodile" (du nom du restaurant dans lequel se réunissaient ses membres) dont le parlementaire européen italien A.Spinelli était le leader. Mais ni le traité de Maastricht de 1992, ni le traité d'Amsterdam de 1997, ne réalisent l'ambition fédérale.

Actuellement, le schéma institutionnel communautaire manque de lisibilité. L'exécutif est assuré par la Commission et le Conseil (ou plutôt ,les Conseils=Conseil européen qui réunit périodiquement les chefs d'état et de gouvernement et Conseil des ministres). Mais le Conseil est également l'organe qui fait la " loi " européenne ,fonction qu'il partage, dans certains cas avec le Parlement Européen. Il n'y a donc pas vraiment un exécutif clairement identifié qui serait soumis au contrôle d'un parlement représentant les peuples européens et les états membres de l'Union. De même, quel pouvoir législatif pouvant assurer la double représentation des citoyens et des états européens ? Faut-il transposer la solution des états fédéraux qui consacre un parlement bicaméral, composé d'une chambre élue au suffrage universel émanation des citoyens, et une chambre représentant les états membres de la Fédération ?

On peut dire en fait qu'aujourd'hui, l'Union européenne apparaît comme une construction "sui generis", "mixte", avec des éléments qui la rattachent au modèle fédéral (primauté du droit européen, sanctionnée par la Cour de Justice, domaines fortement intégrés comme l'agriculture ou la monnaie) et des éléments qui la rapprochent du type confédéral ou intergouvernemental (PESC, JAI). La discussion sur l'avenir de l'Europe communautaire tourne autour de la défense de ces deux modèles ,chacun ayant ses partisans. La réforme lancée dans le prolongement du traité de Nice permettra-t-elle de trancher entre les deux ou confirmera-t-elle l'originalité de la construction communautaire?

Les contributions françaises et allemandes, parce qu'elles sont significatives des questions posées ,et des solutions possibles, permettent de cerner les grands axes de la réflexion sur le fonctionnement de l'Union Européenne.

Dans un discours à l'Université Humboldt de Berlin ,le 12 mai 2000,le Ministre fédéral des affaires étrangères allemand ,M.Joschka Fischer ,exposait ses réflexions sur l'intégration européenne .Très remarqué pour sa tonalité clairement fédéraliste ,ce discours a contribué de façon indéniable à remettre l'Europe politique sur le devant de la scène.

    a-M.Fischer énonce ainsi la préoccupation qui est la sienne :comment combler le fossé d'incompréhension croissant entre les citoyens et une construction européenne qu'ils perçoivent comme lointaine, peu démocratique et peu transparente? La réponse à cette question est le passage d'une union d'états à la structure fédérale souhaitée déjà par Robert Schumann il y cinquante ans ,ce qui implique un Parlement et un Gouvernement européens qui exercent vraiment la plénitude des pouvoirs législatif et exécutif et une Constitution.

" Pour moi " ,dit J .Fischer, " il est clair que l'Europe ne pourra être en mesure de jouer le rôle qu'elle se doit de jouer dans la compétition économique et politique mondiale que si nous allons courageusement de l'avant .Les problèmes du 21 ème siècle ne peuvent être résolus sur la base des peurs et des analyses des 19ème et 20ème siècles ".

A ceux qui objectent que le fédéralisme n'est pas transposable à une Europe dont la plupart des pays se sont construits autour de l'Etat-Nation ,J.Fischer répond que l'évolution qu'il propose ne vise pas à mettre fin aux états-nations ,ce qui serait ,dit-il ,ignorer une réalité enracinée ,mais ,tout au contraire à donner leur place à ceux-ci par le partage de la souveraineté entre l'Europe et l'Etat-Nation ,grâce au concept de subsidiarité .

    b-Concrètement ,les changements à apporter doivent être ,essentiellement institutionnels.Ainsi ,le Parlement Européen devrait adopter une structure bicamérale afin d 'assurer la représentation ,d'une part ,des états-nations grâce à une chambre sur le modèle du Sénat américain ou du Bundesrat allemand ,d'autre part ,des populations européennes ,cette seconde chambre pouvant être composée d'élus qui sont déjà membres de leurs parlements nationaux respectifs afin d'assurer une continuité entre les deux niveaux .Quant à l'Exécutif ,les propositions du ministre allemand sont plus vagues :s'il pourrait être développé à partir d'un des deux organes déjà existants ,Conseil ou Commission, d'autres options seraient possibles.

    c-Il n'y a pas d'état de droit sans Constitution :la Constitution de l'Europe contiendrait la liste des matières dévolues au niveau européen et de celles relevant de la compétence des états ,organiserait la séparation et l'équilibre des pouvoirs entre les institutions et intégrerait une proclamation des droits fondamentaux.

    Les propositions de J.Fischer ont été développées dans une résolution présentée par le Chancelier allemand, le 30 avril 2001.

Le texte publié par la direction du Parti social démocrate présidé par M.Gerhard Schröder prolonge et approfondit les propositions de M.Fischer.

    a- L'accent y est mis une nouvelle fois sur l'aspect institutionnel :la Commission deviendrait l'exécutif européen et le Conseil des ministres serait transformé en une des deux chambres du Parlement ,pour y assurer ainsi la représentation les états membres.

    c- Mais ,au-delà des aspects institutionnels ,d'autres pans de la construction communautaire pourraient être modifiés en profondeur .Ainsi ,la politique étrangère deviendrait l'affaire de l'Union ,puisque la politique de défense et de sécurité commune ferait l'objet d'une communautarisation ,rompant ainsi avec la méthode intergouvernementale actuelle. De même ,la police serait intégrée (transformation d'Europol en une sorte de " FBI ").

    d- Pour autant ,cette réforme d'envergure ne conduirait pas ,selon M.Schröder,à un " super-état " fédéral européen :l'accroissement des compétences communautaires dans certains domaines ,se doublerait d'une " renationalisation " de politiques aujourd'hui communes, comme la PAC, ce qui permettrait de maintenir le budget européen au niveau actuel.

Les propositions des dirigeants allemands ont-elles convaincu leurs partenaires ?

Du côté français ,les ministres des affaires étrangères et des affaires européennes se sont empressés de mettre l'accent sur l'aspect très " allemand " de l'Europe ainsi dessinée ,le schéma institutionnel étant calqué sur le système adopté Outre-Rhin. Il est vrai que plusieurs points rompent avec la tradition française :le fédéralisme (avec ,par exemple ,avec la transformation du Conseil en chambre du Parlement ou la communautarisation de la PESC) ou encore le recours direct des citoyens devant une juridiction européenne afin de faire respecter leurs droits et libertés (rappelons ,pour mémoire ,qu'en France ,à l'inverse de ce qui prévaut dans la plupart des états voisins ,les particuliers n'ont pas accès au Conseil constitutionnel pour faire sanctionner la violation des droits proclamés par la Constitution)…De même ,la proposition de remettre en cause la PAC n'a guère été appréciée par les gouvernants français.

Mais ,surtout, l'initiative de leurs partenaires allemands les a contraints à prendre position à leur tour.

Pour rejeter le modèle fédéral " allemand ", les gouvernants français (Président comme Premier Ministre) se réfèrent au concept de Fédération d'états-nations, reprenant ainsi une terminologie popularisée par l'ancien Président de la Commission européenne, M.Jacques Delors.

Pour Jacques Delors ,ancien Président de la Commission ,l'avenir de la construction européenne pourrait être la Fédération d'Etats-nations:"Dans un tel ensemble ,les Etats acceptent le transfert d'un certain nombre de compétences au niveau européen et la possibilité ,très souvent,de prendre des décisions à la majorité qualifiée dans les domaines ainsi transféré s.C'est l'approche fédérale ,à laquelle obéissent déjà un certain nombre de politiques communautaires ,et dont s'inspire aussi le traité sur l'UEM.C'est le contraire de l'Europe des nations ,qui repose sur la pratique intergouvernementale par opposition à la politique communautaire .La coopération intergouvernementale suppose que les Etats-nations ne font des choses en commun que lorsqu'ils sont tous d' accord .La Fédération d'Etats-nations est un mariage de ces deux formules .Elle permettrait de définir clairement ce qui est communautaire et ce qui reste du ressort des Etats .Je propose même d'inscrire dans le traité les compétences qui seraient explicitement réservées aux nations ,notamment la politique de l'éducation ,l'emploi ,la sécurité sociale ,la culture ,l'aménagement du territoire, etc...Les décisions seraient prises dans ces domaines au plus près des citoyens ,ce qui renforcerait la cohésion sociale et le sentiment d'appartenance à la nation." (interview dans "Le Nouvel Observateur", 30/05-06/06/1998).

On remarquera que ces orientations générales se rapprochent des propositions allemandes (J.Fischer se référait d'ailleurs explicitement à J.Delors dans son discours).

Souvent soupçonné de faire peu de cas de la construction européenne ,le Premier Ministre français ,Lionel Jospin s'est lui aussi engagé dans le débat sur l'avenir de l'Europe dans un discours du 28 mai 2001.Celui-ci débute et s'achève par une profession de foi dans laquelle il proclame un double attachement ,à la Nation mais aussi à l'Europe .C'est cette double appartenance qui fonde sa conception de l'intégration européenne. " Je suis Français. ",dit M.Jospin, " Je me sens Européen. Je veux une Europe qui affirme son identité, qui réponde mieux au désir de ses peuples, qui se fasse exemplaire dans le monde " et il ajoute plus loin : " L Europe est d'abord un projet politique, un " contenu " avant d'être un " contenant ". L'Europe n'est pas faite seulement de règlements, de directives ou de contentieux. Elle est d'abord une oeuvre de l'esprit, un modèle de société, une vision du monde…Parce que je ne suis pas un Européen tiède, je ne veux pas d'une Europe fade ".

Réponse à G.Schröder,le discours de L.Jospin veut dépasser les seules questions institutionnelles pour donner à l'Europe un projet de société et une vision du monde .

    a-Le modèle de société européen ne peut être réduit à un marché .L'Europe est aussi une union de pays qui au-delà des spécificités qui sont les leurs ,composent une communauté de valeurs fondée sur la démocratie, les droits de l'homme, le progrès social. Les propositions de L.Jospin sont de doter l'Union d'instruments permettant l'affirmation de ce modèle :
             -inclusion dans les textes fondateurs de la Charte des droits fondamentaux adoptée en décembre 2000,
             -mise en place d'une réelle coordination des politiques économiques des états (un " gouvernement économique " de la zone euro),
             -harmonisation des fiscalités ,définition de normes communes sociales " ambitieuses " avec pour objectif un traité social européen ,
             -garantie de services publics " forts et efficaces "…
             -Afin de créer un espace de droit commun, le Premier Ministre se déclare favorable à la saisine directe de la Cour de justice par les citoyens ainsi qu'à un renforcement de la coopération en matière judiciaire ( reconnaissance mutuelle des décisions de justice et résolution des problèmes de conflits de droits nationaux, comme par exemple ,en cas de divorce de couples binationaux ;ou encore lutte contre la criminalité avec création d'une police européenne intégrée à partir d'Europol).

    b -L'Europe doit jouer un rôle majeur dans la redéfinition de l'ordre mondial au nom des valeurs qui sont les siennes :
             -pluralisme (qui implique ,notamment ,la défense de la diversité culturelle dans les négociations internationales et la défense de l'identité européenne),
             -paix ,par le renforcement de la politique étrangère commune (mais la communautarisation suggérée par les allemands n'est pas évoquée par L.Jospin),ainsi que par une défense commune.

    c-L'Europe politique doit être réformée en profondeur ,ce qui ne signifie pas ,dans la conception qu'en a L.Jospin,se rallier au modèle fédéral proposé par son homologue allemand modèle qu'il juge ne pas tenir suffisamment compte de la place des nations : " Je ne sépare pas la France de l'Europe. Comme tant d'autres Européens convaincus, je désire l'Europe mais je reste attaché à ma Nation. Faire l'Europe sans défaire la France ni aucune des autres nations européennes : tel est mon choix politique ".

             -rejet de la Fédération ,au sens habituel du terme qui confèrerait à la France comme aux autres nations le statut des länders allemands ou des états fédérés américains , et adoption d'une " démarche progressive et maîtrisée de partage ou de transfert de compétences au niveau de l'Union "
             -clarification des compétences respectives de l'Union et des Etats selon le principe de subsidiarité et avec une meilleure répartition verticale (niveaux européen ,national et éventuellement régional) afin d'éviter que Bruxelles ne s'enlise dans une multiplication de normes de détail perçues comme trop tatillonnes sur le terrain
             -développement (et non renationalisation) de politiques communes favorisant les synergies entre l'action des Etats et celle de l'Union
             -maintien du triangle institutionnel Commission ,Conseil ,Parlement ,mais avec des aménagements pour le rendre " plus cohérent et efficace " : désignation d'un Président de la Commission issu de la formation politique européenne victorieuse aux élections européennes ,droit de dissolution du Parlement conféré au Conseil ,sur proposition de la Commission ou des Etats ,mise en place d'un Conseil permanent des ministres.
             -développement de la concertation entre le Parlement européen et les parlements nationaux et instauration d'une Conférence permanente des Parlements (ou " Congrès ") chargée de contrôler le respect de la subsidiarité par les instances communautaires et débattant chaque année de " l'état de l'Union ".
             -développement des coopérations renforcées
             -réforme du mode d'élection du Parlement européen afin de rapprocher les élus des électeurs
             -procédures de consultation de la société civile sur la construction européenne
             -élaboration d'une Constitution européenne qui doit être ,non un aménagement des traités existants ,mais " l'expression d'une ambition collective ", selon une procédure permettant la participation de la société civile.
Ce discours ,on le constate, comporte des propositions pratiques et des orientations compatibles avec les propositions allemandes .Il a d'ailleurs été accueilli favorablement par J.Fischer qui a souligné les nombreux points correspondant aux objectifs allemands, occultant les divergences.
 

Reprenant les conclusions du Sommet de Nice de décembre 2000 qui avait prévu la réunion d'une Convention chargée d'élaborer des propositions de réformes aux institutions de l'Union, les Chefs d'Etat et de gouvernement européens réunis en Conseil à Laeken , les 14 et 15 décembre 2001, ont décidé la mise en place de cette Convention qui siège depuis mars 2002. Présidée par l'ancien Président de la République français, Valéry Giscard d'Estaing, assisté de deux vice-présidents, Giuliano Amato et Jean-Luc Dehaene, la Convention comprend 66 membres plus 39 des pays candidats (15 représentants des gouvernements , 30 parlementaires nationaux , 16 parlementaires européens et deux représentants de la Commission) . Les travaux sont dirigés par un présidium composé du Président et les Vice-Présidents de la Convention, des représentants des gouvernements exerçant la présidence tournante du Conseil, de deux représentants des parlementaires nationaux, de deux parlementaires européens, et de deux représentants de la Commission. Des observateurs prennent part aux débats (représentants du Comité économique et social, représentants des partenaires sociaux européens, représentants d'autorités régionales, médiateur européen).Le Président de la Cour de Justice et celui de la Cour des comptes peuvent s'exprimer devant la Convention à l'invitation du Présidium. Afin d'associer la société civile, un forum est ouvert aux organisations la représentant :partenaires sociaux, milieux économiques, grandes organisations non gouvernementales européennes, les milieux académiques. Ce forum fournit des contributions aux débats de la convention.

La méthode de la Convention ,par sa nouveauté,ainsi que sa mission (le Conseil de Laeken fait référence à l'élaboration d'une Constitution pour l'Europe) ont été interprétées par les commentateurs de l'événement comme le signe de la volonté de faire progresser l'Europe vers plus d'intégration , notamment politique.

M Giscard d'Estaing avait précisé que la Convention comporterait trois étapes: "La première sera une période d'écoute, d'enquête, pour identifier le contenu de l'attente et du besoin d'Europe des peuples. La seconde étape pourrait consister à rendre cohérentes les différentes propositions avancées pour organiser l'Europe, à dévider jusqu'au bout l'écheveau de leurs conséquences. Et la troisième consisterait, pour la Convention, à comparer les avantages et les inconvénients de ces formules, à exprimer le cas échéant une préférence, voire à articuler sa propre proposition".

Interrogé sur ses conceptions, le Président avait condamné le concept d'Europe à deux vitesses qui se traduit dans le mécanisme des coopérations renforcées et affirmé sa préférence pour une union d'Etats à compétence fédérale (interview dans "Le Monde" , édition web du 16/01/2002).

L'étape de l'écoute finie, une première ébauche de Constitution européenne a été présentée par M.Giscard d'Estaing le 28 octobre 2002.

Après quinze mois de débats, la Convention a approuvé un projet de Constitution européenne. Soumis aux états lors du Conseil de Salonique des 19 et 20 juin 2003, il est le fruit d'un compromis laborieux entre tenants et adversaires du fédéralisme.

Ce projet a finalement été adopté, avec des amendements, par les Chefs d'Etat et de Gouvernement de l'Union Européenne lors du Conseil de Bruxelles des 17 et 18 juin 2004. La signature du "traité établissant une Constitution pour l'Europe" a eu lieu le 29/10/2004 à Rome. Il reste à le faire ratifier dans chaque Etat, faute de quoi, il restera lettre morte. Les procédures nationales de ratification devraient avoir lieu en 2005.