Commentaire du traité de Lisbonne - XI
LA POLITIQUE ETRANGERE ET DE SECURITE COMMUNE (PESC) DANS LE TRAITE DE LISBONNE
Sur le plan institutionnel, le traité de Lisbonne donne un « visage » à la PESC en créant un « Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ». Malgré la dénomination réductrice (le traité constitutionnel instituait un « Ministre » des affaires étrangères), cette création signe la volonté de mettre en place un service diplomatique européen qui s’attachera à rechercher et à appliquer le consensus en matière de relations extérieures sous l’autorité du Haut représentant («service européen pour l’action extérieure » composé de fonctionnaires de la Commission, du Conseil et des États membres).
Le rôle moteur revient cependant au Conseil européen qui adopte, à l’unanimité et sur proposition du Conseil, les décisions identifiant les intérêts et les objectifs stratégiques de l’Union, qu’il appartiendra au Conseil des Ministres de traduire en décisions.
Le Haut représentant qui remplace le haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et le commissaire européen chargé des relations extérieures, cumule ces deux fonctions. Il est nommé par le Conseil européen (qui peut le démettre) avec l’accord du Président de la Commission. Il préside le Conseil Affaires étrangères et propose au Conseil européen et au Conseil des décisions en matière de PESC et en assure la mise en œuvre. Il représente l’Union européenne, par exemple au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies, si les membres permanents européens le demandent. Il est également membre de droit de la Commission européenne dont est vice-président, ce qui l’expose à perdre sa fonction en cas de censure de la Commission par le Parlement européen.
Sur le plan du fonctionnement et des compétences, le traité de Lisbonne confirme, plus encore que ne le faisait le traité constitutionnel, le statut particulier de la PESC. Ainsi, contrairement au traité constitutionnel qui l’intégrait dans la troisième partie relative aux politiques, le traité modificatif lui fait une place à part en l’insérant dans le Traité sur l’Union européenne et non pas dans le Traité sur le Fonctionnement de l'Union (articles 1 §23 et suivants du traité de Lisbonne, numérotés 10 A et suivants dans le traité de Lisbonne, et 21 à 46 du TUE – titre V- dans la version consolidée des traités).
Cette place particulière est une façon de rappeler le caractère intergouvernemental de la PESC, pour répondre aux demandes de la France et du Royaume-Uni, notamment. Il est clairement spécifié dans le corps du traité que la PESC est soumise à des règles et procédures particulières et rappelé dans une déclaration annexée que les dispositions couvrant la PESC ne confèreront pas de nouveaux pouvoirs à la Commission de prendre l'initiative de décisions ni n’accroîtront le rôle du Parlement européen : La Déclaration n°14 sur la politique étrangère et de sécurité commune précise en outre : « En plus des règles et procédures spécifiques visées à l'article 11, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne, la Conférence souligne que les dispositions concernant la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour ce qui est du Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ainsi que du service pour l'action extérieure, n'affecteront pas la base juridique existante, les responsabilités ni les compétences de chaque État membre en ce qui concerne l'élaboration et la conduite de sa politique étrangère, son service diplomatique national, ses relations avec les pays tiers et sa participation à des organisations internationales, y compris l'appartenance d'un État membre au Conseil de sécurité des Nations unies. La Conférence note par ailleurs que les dispositions concernant la politique étrangère et de sécurité commune ne confèrent pas de nouveaux pouvoirs à la Commission de prendre l'initiative de décisions ni n'accroissent le rôle du Parlement européen ».
Une Déclaration rappelle en outre que les dispositions relatives à la PESC ne portent pas atteinte aux compétences des États membres, telles qu'elles existent actuellement, pour l'élaboration et la conduite de leur politique étrangère ni à leur représentation nationale dans les pays tiers et au sein des organisations internationales (précision introduite afin de dissuader l’Union de revendiquer la représentation des états membres au Conseil de sécurité de l’ONU et d’assurer que ceux d'entre eux qui occupent un siège le garderont). La Déclaration n°13 sur la politique étrangère et de sécurité commune est ainsi rédigée: « La Conférence souligne que les dispositions du traité sur l'Union européenne portant sur la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la création de la fonction de haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et la mise en place d'un service pour l'action extérieure, ne portent pas atteinte aux responsabilités des États membres, telles qu'elles existent actuellement, pour l'élaboration et la conduite de leur politique étrangère ni à leur représentation nationale dans les pays tiers et au sein des organisations internationales.
La Conférence rappelle également que les dispositions régissant la politique de sécurité et de défense commune sont sans préjudice du caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense des États membres.
Elle souligne que l'Union européenne et ses États membres demeureront liés par les dispositions de la Charte des Nations unies et, en particulier, par la responsabilité principale incombant au Conseil de sécurité et à ses États membres du maintien de la paix et de la sécurité internationales ».
A la demande du Royaume-Uni qui voulait empêcher que la Cour de Justice de l’Union ne développe une jurisprudence qui rognerait les compétences des états au profit des institutions communautaires, Commission et Parlement européen, le traité de Lisbonne exclut les actes relevant de la PESC de la juridiction de la Cour.
Le caractère intergouvernemental de la PESC apparaît également dans la procédure décisionnelle qui réserve l’initiative d’une décision aux Etats et au Haut représentant. La Commission européenne perd en la matière sa prérogative de proposition (tout au plus intervient-elle en soutien de l’initiative du haut représentant). Mais la manifestation la plus éclatante du caractère intergouvernemental réside dans l’exigence d’unanimité comme modalité de vote des décisions par le Conseil. Cette remarque reste vraie quand bien même il faut observer le maintien de quatre exceptions à la règle de l’unanimité. Les trois premières existent déjà actuellement : décisions définissant une action ou une position de l’Union sur la base d’une décision du Conseil européen, application des actions ou positions communes, nominations de représentants spéciaux. La quatrième était une innovation du traité constitutionnel. Elle concerne les positions européennes adoptées suite à une demande du Conseil européen.
Enfin, l’octroi de la personnalité juridique à l’Union européenne qui lui permettra de conclure des accords internationaux, s’est accompagné d’une nouvelle Déclaration afin de prévenir le risque d’une interprétation extensive des compétences de l’Union. La Déclaration précise donc que « le fait que l'Union européenne ait une personnalité juridique ne l'autorisera en aucun cas à légiférer ou à agir au-delà des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités ».
Ces concessions aux états étaient le passage obligé pour maintenir dans le traité de Lisbonne les innovations qu’avaient apportées le traité constitutionnel dans le domaine de la défense.
