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Directive retour, une polémique artificielle ? (partie 1)

 

En septembre 2005, la Commission européenne avait présenté une proposition de directive pour réglementer les conditions du retour dans leur pays d’origine des migrants de pays tiers en séjour irrégulier.

Après avoir été examinée par le Conseil, cette directive a été adoptée par le Parlement européen en première lecture, le 18/06/2008 (1). Entretemps elle a gagné l’appellation peu flatteuse de « directive de la honte » et suscité de nombreuses critiques et  la vertueuse indignation de leaders d’Amérique latine au nombre desquels les Présidents Hugo Chavez et Evo Morales, montés aux créneaux pour défendre les droits des immigrés.

Qu’en est-il de ce nouveau « galimatias » européen ? Tentative d’explication  sans a priori ni œillères.

 

La genèse de la « directive retour »

Lidée qui préside à la directive est simple : l’espace communautaire sans frontières doit s’accompagner de règles communes en matière de franchissement des frontières extérieures de l’Union européenne, et ceci concerne également les hommes, ce qui conduit à poser la question des immigrés clandestins.

Par définition, leur nombre est difficile à chiffrer. Tout au plus peut-on écrire sans risque d’erreur que des millions des personnes sont actuellement dans cette situation. La vie dans la clandestinité est souvent  synonyme d’esclavage : les clandestins n'ont pas accès aux systèmes de santé, n’ont pas de droit pension à la fin de leur vie de travail et ne peuvent pas faire valoir leurs droits en justice. Ils sont condamnés à accepter des conditions de travail inhumaines, les autorités légales fermant souvent les yeux par opportunisme en fonction des besoins du marché du travail. De façon tout aussi cynique, les migrants en situation irrégulière peuvent être du jour au lendemain expulsés ou enfermés dans des centres de rétention lorsque la tolérance n’est plus à l’ordre du jour et qu’il « faut faire du chiffre ». Pour lutter contre cette situation intolérable, il existe deux options principales : soit on fait une « régularisation» en donnant aux clandestins un titre de séjour légal, soit on les renvoie dans leur pays d'origine.

LUnion a fait son choix, calqué sur celui de ses pays membres : pas de régularisation globale des clandestins (2). 

Cest donc ce choix qui inspire la « directive retour » comme l’expriment les considérants de la directive.

 

Le contenu (3)

La proposition de directive « relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier » (4) édicte un ensemble de règles, applicable à tout immigrant en provenance d’un pays tiers et en séjour irrégulier dans l’Union européenne, quel que soit le motif de l’illégalité de son séjour : expiration de son visa ou de son titre de séjour, révocation ou le retrait de son titre de séjour, décision finale rejetant une demande d’asile, retrait du statut de réfugié, admission illégale… (article 3).

Une procédure en deux étapes ayant pour objet de mettre fin au séjour irrégulier est instaurée .

La priorité doit être donnée aux retours volontaires ( dans quelle mesure sont-ils vraiment volontaires, telle est la question) et un délai de sept à trente jours pour le départ est prévu (article 7). Plutôt que de retour volontaire ou forcé, comme le fait la directive, sans doute serti-il plus conforme à la réalité vécue par la majorité des immigrants concernés de parler de retour plus ou moins involontaire. C’est du moins l’option prise dans cet article.

Le retour plus ou moins involontaire  peut avoir lieu vers le pays  d'origine, mais aussi, vers un pays de transit si des accords bilatéraux le permettent, ou encore vers  un autre pays tiers à condition dans ce cas que l’immigrant l’accepte (article 3). Les Etats membres doivent  appliquer le principe de non-refoulement (en vertu duquel un Etat ne peut renvoyer un réfugié vers un pays où sa vie ou sa liberté peut être menacée) et tenir compte de la situation du pays vers lequel le renvoi est envisagé. A cette fin, une liste des pays considérés comme « sûrs » doit être établie en codécision par le Parlement européen et le Conseil. 

Si le migrant ne retourne pas « de son plein gré », une décision d’éloignement est prise. Pour éviter des retards de procédure, les États membres peuvent  prendre la décision de retour et la décision d'éloignement au moyen d’un seul et même acte ou d’une seule et même décision (article 8). Ces mesures d’éloignement sont également applicables aux mineurs non accompagnés. Dans ce cas, l’article 10 prévoit l’intervention (l’assistance) « d'organismes compétents autres que les autorités chargées d'exécuter le retour forcé » avant qu’une décision ne soit prise, ceci afin que « l’intérêt  supérieur de l'enfant » soit pris en compte. Si la décision est finalement prise, les autorités de l'État concerné doivent s’ « assurer » que l’enfant « sera remis à un membre de sa famille, à un tuteur désigné ou à des structures d'accueil adéquates dans l'État de retour ».

Les décisions de retour peuvent être assorties d'une interdiction empêchant la réadmission sur le territoire de l’ensemble de l’Union européenne. Les décisions d’éloignement le sont automatiquement. La durée de l’interdiction de réadmission ne peut dépasser cinq ans en principe (elle peut être supérieure en cas de menace grave à l’ordre public ou à la sécurité nationale) (article 11).

La directive précise les conditions du recours à la détention temporaire des immigrants dans l’attente de leur expulsion (article 15). La détention temporaire ne doit être utilisée que si elle est nécessaire pour éviter une fuite et si l’application des mesures moins rigoureuses (par exemple : obligation de se présenter régulièrement aux autorités, de remettre des documents ou de demeurer en un endroit déterminé) ne suffit pas. La durée de rétention est limitée à six mois et la décision d’y procéder est soumise à un contrôle juridictionnel. soumise à contrôle judiciaire. Les motifs justifiant le maintien en garde temporaire doivent faire l'objet d'un réexamen régulier. La durée maximale de rétention peut être prolongée pour une période de douze mois supplémentaires au maximum si des retards font obstacle à l’expulsion (non coopération du pays tiers d’origine ou de l’immigrant lui-même). La rétention peut également être appliquée à des mineurs, la directive posant comme principe que « Les mineurs non accompagnés et les familles avec mineurs ne sont placés en rétention qu'en dernier ressort et pour la période appropriée la plus brève possible » (article 17). Pendant la rétention les immigrants doivent avoir accès aux soins de santé, à l’éducation pour les mineurs, et être informés de leurs droits et des organismes à contacter pour les assister, conformément à l’article 16 de la directive. Toujours selon cet article, « les organisations et instances nationales, internationales et non gouvernementales compétentes ont la possibilité de se rendre dans les centres de rétention visés au paragraphe 1, dans la mesure où ils sont utilisés pour la rétention de ressortissants de pays tiers conformément au présent chapitre . Ces visites peuvent être soumises à une autorisation ».

A la demande pressante des états, un article a été inséré pour prévoir des dérogations en cas d’urgence (« Lorsqu'un nombre exceptionnellement élevé de ressortissants de pays tiers soumis à une obligation de retour fait peser une charge lourde et imprévue sur la capacité des centres de rétention d'un État membre ou sur son personnel administratif et judiciaire »). L’article 18 permet de repousser le contrôle juridictionnel et permet des conditions de rétention moins favorables.

Larticle 13 de la directive prévoit quant à lui,  un droit de recours effectif contre les décisions de retour et d’éloignement prises par les autorités administratives. Le contrôle juridictionnel de la légalité de ces mesures doit avoir lieu « le plus rapidement possible ». L’absence de délai défini fait douter de l’efficacité de cette protection. Le recours peut avoir un effet suspensif des décisions. Là encore, il n’y a pas d’obligation.

Larticle 13 prévoir également une aide juridique gratuite aux immigrants illégaux sans ressources, en accord avec les législations nationales et la directive 2005/85 qui encadre l'aide fournie aux demandeurs d'asile. Une annexe précise que le fonds européen pour le retour, mis en place dans la perspective de l’adoption de la directive et dont le budget est de 676 millions d’euros pour la période 2008-2013, pourra être utilisé pour financer cette aide  juridique.

 

La directive bientôt définitivement adoptée ?

Le vote de la proposition de directive par les eurodéputés a suscité une vague de protestations que l’on pourrait juger prématurées pour un texte adopté en première lecture et qui donc se trouverait à mi chemin de sa trajectoire législative puisque dans la procédure de codécision, il est prévu en principe deux lectures par le Conseil et le Parlement. Mais voilà : le texte voté par le Parlement est le fruit d’un compromis avec le Conseil. Dès lors, il n’y aura sans doute pas d’autre lecture. L’accord officiel du Conseil devrait intervenir cet été. La directive serait alors transposée dans les états dans les 24 mois de sa publication au Journal Officiel de l’Union Européenne.

Suite

 

 


 

1 - Résolution législative du Parlement européen du 18 juin 2008 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier

2 – On se souvient du tollé provoqué par la régularisation de près de 700 000 étrangers sans papiers décidée par le gouvernement espagnol de M. Zapatero en 2005. Depuis, l’Espagne s’est rapprochée de la position de ses partenaires qui est de refuser les régularisations massives.

3 – NB : les dispositions indiquées sont celles figurant dans la dernière version de la directive proposée, c’est-à-dire en tenant compte des amendements parlementaires et de la nouvelle numérotation des articles. Pour voir cette version consolidée de la proposition incluant les modifications proposées par le Parlement et le Conseil voir le document de séance du Parlement européen : Textes adoptés par le Parlement européen, mercredi 28 juin 2008

4 - Proposition de directive, Commission des Communautés européennes, Bruxelles, le 01/09/2005, COM(2005) 391 final

 

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