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Les régions et l'Union européenne (2)

 


Avec plus de 347 milliards d'euros sur la période 2007-2013, la politique de développement régional représente plus d'un tiers des crédits du budget européen. Au fil des ans, le contenu et le nombre des objectifs a varié. Pour la période 2014-2020, il est proposé de modifier de façon importante la liste des régions bénéficiaires, les objectifs prioritaires et les conditions posées à l'attribution les fonds.



2 – Quelle politique régionale?

La politique régionale communautaire est d'abord apparue sous forme d'interventions ponctuelles  financées au moyen d'instruments financiers (Fonds européen de développement régional créé en 1975, Fonds social européen – FSE - et le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole - FEOGA).  Elle a pris son essor à partir de 1989 après avoir été consacrée par l'Acte unique européen et fait l'objet d'un règlement adopté le 24/06/1988 (règlement 2052/88) qui en établit les principes essentiels comme la concentration des interventions sur les régions ayant  les retards de développement les plus importants, la programmation des interventions au moyen de plans stratégiques pluriannuels, le partenariat entre les institutions européennes, les états et les collectivités locales et régionales pour l'élaboration des programmes et la gestion des fonds, le principe du cofinancement des projets éligibles par les fonds européens et des fonds nationaux, l'évaluation de la mise en œuvre. Le règlement fixe également les règles d’utilisation des trois fonds structurels (FEDER, FSE, FEOGA).

Progressivement, la politique régionale qui est aujourd'hui connue sous le nom de  politique de cohésion est devenue une priorité de l’Union européenne: au cours de la période programmation 2007-2013, elle représente plus d'un tiers du budget communautaire avec plus de 347 milliards d'euros. Au fil des ans, le contenu et le nombre des objectifs a varié. Sur la période 2007-2013, la politique de cohésion était centrée sur le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement (objectif 1), la reconversion économique et sociale des régions confrontées à des difficultés structurelles (objectif 2) et l'adaptation et modernisation des politiques d’emploi, d’éducation et de formation (objectif 3). Les missions et le nombre des fonds structurels (création du fonds de cohésion en 1994, par exemple) ont également changé. A la suite de l'adoption du Traité de Lisbonne, la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale est un des objectifs assignés à l'Union européenne par l'article 3-3 du traité sur l'Union européenne. Cet article est complété par l'article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui ajoute de nouveaux territoires à  la liste de ceux qui doivent  faire l'objet d'une action particulière. Il évoque les zones rurales, les zones où s’opère une transition industrielle et les régions souffrant de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents : régions septentrionales à très faible densité de population, régions insulaires, transfrontalières et de montagne.

Les textes qui régissent les fonds structurels européens sont adoptés conformément à à la procédure législative ordinaire, c’est-à-dire qu'ils doivent être votés à la fois par le Conseil et le Parlement européen.
C'est le 6 octobre 2011, que la Commission européenne a adopté un nouvel ensemble de propositions sur la politique de cohésion de l’Union européenne pour la période 2014-2020. Elles portent sur le règlement général et les règlements spécifiques des cinq fonds européens de la politique de  cohésion.

Les régions bénéficiaires sont classées en trois catégories qui déterminent l'importance des aides qu'elles recevront:
- régions moins développées: celles dont le PIB par habitant est inférieur a 75 % du PIB moyen de l'UE-27;
- régions en transition, dont le PIB par habitant est compris entre 75 % et 90 % du PIB moyen de l'UE-27;
- régions plus développées, dont le PIB par habitant est supérieur a 90 % du PIB moyen de l'UE-27.

La redéfinition des régions éligibles avait inquiété l'état et les collectivités locales français qui sont montés au créneau pour défendre le maintien d’une politique de cohésion pour toutes les régions de l’Union européenne, ce qui aurait impliqué de s'opposer à la suppression de « l’objectif 2 » qui permettait à toutes les régions de métropole de recevoir des financements du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen (pour la période 2007-2013, la dotation pour la France au titre de l'objectif 2 a été de 10 milliards, une somme importante par rapport aux 14 reçus au titre de la politique de cohésion pour cette même période. On mesure donc l'importance que revêtait le maintien de l'objectif 2 aux yeux des représentants français). Finalement, si l'objectif 2 disparaît, la création des régions en transition permet à la France d’améliorer son taux de retour sur la politique de cohésion. Plusieurs régions devraient entrer dans la nouvelle catégorie : Picardie, Basse-Normandie, Nord-Pas-de-Calais, Lorraine, Franche-Comté, Poitou-Charentes, Limousin, Languedoc-Roussillon, auxquelles ilfaut ajouter hors métropole, la Corse et la Martinique.

Pour améliorer l'efficacité des dépenses, la Commission européenne propose de changer les obligations et les conditions.

Les dépenses seraient concentrées sur quelques objectifs thématiques en relation avec la stratégie Europe 2020 :
1. renforcer la recherche, le développement technologique et l’innovation ;
2. améliorer l’accessibilité aux technologies de l’information et de la communication et leur utilisation;
3. améliorer la compétitivité des PME ;
4. soutenir le passage à une économie faible en carbone dans tous les secteurs ;
5. promouvoir l’adaptation au changement climatique, la prévention et la gestion des risques ;
6. protéger l’environnement et promouvoir l’utilisation efficace des ressources ;
7. promouvoir un système de transport durable et éliminer les goulets d’étranglement dans les infrastructures clés du réseau de transport ;
8. promouvoir l’emploi et soutenir la mobilité du travail ;
9. promouvoir l’inclusion sociale et combattre la pauvreté ;
10. investir dans l’éducation, les compétences et l’apprentissage tout au long de la vie ;
11. renforcer la capacité institutionnelle et l’efficacité de l’administration publique.

Des taux minimum d’investissement dans certains objectifs seraient prévus pour mieux orienter l'action des états : pour les régions les plus développées, par exemple, et les régions en transition, au moins 80 % de l’enveloppe FEDER devra être consacrée à trois priorités d’investissement : « le passage à une économie faible en carbone », « la compétitivité des PME », « la recherche, le développement technologique et l’innovation ».

Quant aux conditions posées à l'attribution des fonds, la Commission en a proposé trois :
1. la conditionnalité macro-économique (suspension des fonds possible pour les états en procédure de deficit excessif). Cette condition est très contestée par les collectivités locales dans la mesure où elle leur ferait subir les conséquences des erreurs budgétaires des états. Le Parlement européen l'a également critiquée, ce à quoi la Commission a répondu qu'il ne s'agit pas d'une obligation de résultats mais de moyens. Et dans un contexte où s'imposent les politiques de rigueur et de discipline budgétaire, elle a le soutien de nombreux pays membres.
2. la « conditionnalité ex ante » (conditions estimées nécessaires par la Commission pour que les fonds soient efficaces : respect de la réglementation existante).
3. la « conditionnalité ex post » (performance des programmes :une réserve de performance de 5 % du budget est prévue par la Commission pour être distribuée après évaluation, aux programmes qui remplissent leurs objectifs, et, a contrario, les financements pourront être suspendus ou supprimés en cas de manque de résultats).

Cette conditionnalité pourrait-elle permettre d'assouplir la règle du dégagement d’office comme le souhaitent les autorités françaises ?. A fin d'inciter à une consommation régulière des fonds, cette règle a pour conséquence que les fonds qui n’ont pas été consommés dans les deux années qui suivent leur engagement budgétaire (« N+2 ») sont perdus. La France en a souvent pâti. Alors qu'il présentait une communication sur la réforme de la politique de cohésion devant la Commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, le député Christophe Léonard expliquait : « Il existait auparavant au niveau de l’Union européenne la procédure du dégagement d’office qui avait vocation à pousser les régions à consommer les crédits pour ne pas perdre le bénéfice de leur allocation. Dans le cas présent, il y a une volonté de se fixer des objectifs précis en amont en accord avec la stratégie « Europe 2020 », de les mesurer avec le critère de la conditionnalité ex post. Il existe également une forme d’incitation avec la réserve de 5 % » (1).

Des crédits revus à la baisse

La Commission européenne avait initialement proposé d'affecter à la politique de cohésion 376 milliards d’euros pour la période 2014-2020 ce qui représentait un budget pratiquement similaire à celui de 2007-2013. En novembre 2012, le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy a revu le projet à la baisse en proposant : 161 milliards d’euros pour les régions les moins développées, 31 milliards pour les régions en transition, 50 milliards d’euros pour les régions les plus développées, ainsi que 8,7 milliards pour la coopération territoriale, 1,3 milliard d’allocation spéciale pour les régions ultra-périphériques (RUP), 66 milliards pour le Fonds de cohésion, soit un total de 320 milliards d’euros environ.
Finalement, l'accord intervenu au Conseil des 7 et 8 février derniers (2) s'est fait sur un montant d'un peu plus de 325 milliards d'euros (325 149 millions d'euros) pour la cohésion économique, sociale et territoriale réparties en 313 197 millions d'euros pour l'objectif "Investissement pour la croissance et l'emploi » et à  8 948 millions d'euros pour la « coopération territoriale européenne ».

Par grands groupes de régions bénéficiaires, l'affectation des ressources est la suivante:
164 279 millions d'euros pour les régions moins développées;
31 677 millions d'euros pour les régions en transition;
49 492 millions d'euros pour les régions plus développées;
66 362 millions d'euros pour les états membres qui bénéficient d'un soutien du Fonds de cohésion (états membres dont le revenu national brut (RNB) par habitant, mesure en parités de pouvoir d'achat est inférieur a 90 % du RNB moyen par habitant de l'UE-27);
1 387 millions d'euros de crédits supplémentaires pour les régions ultrapériphériques et pour les régions septentrionales à faible densité de population.
Pour la coopération transfrontalière, les régions qui doivent bénéficier d'un soutien sont les régions de l'UE de niveau NUTS 3 (3) situées le long de toutes les frontières terrestres intérieures et extérieures, et les régions de niveau NUTS 3 situées le long de frontières maritimes et séparées par 150 km au maximum.
En ce qui concerne la coopération transnationale, la liste des régions bénéficiaires - de niveau NUTS2 - sera adoptée par la Commission. En ce qui concerne la coopération interrégionale, le soutien du FEDER couvrira l'ensemble du territoire de l'Union.

Les taux de cofinancement  communautaire sont plafonnés mais restent importants.

Plus précisément, il est prévu que le taux de cofinancement pour chaque axe prioritaire des programmes opérationnels relevant de l'objectif "Investissement pour la croissance et l'emploi" n'excèdera pas, en général:
- 85 % pour le Fonds de cohésion;
- 85 % pour les régions moins développées des états membres dont le PIB moyen par
habitant pendant la période 2007-2009 était inférieur a 85 % de la moyenne de l'UE-27
pendant la même période, et pour les régions ultrapériphériques;
- 80 % pour les autres régions moins développées et qui sont admissibles au bénéfice du régime transitoire du Fonds de cohésion au 1er janvier 2014;
- 80 % pour les régions moins développées autres que celles mentionnées précédemment et pour toutes les régions dont le PIB par habitant pendant la période 2007-2013 était inférieur a 75 % de la moyenne de l'UE-25 pendant la période de référence, mais dont le PIB par habitant est supérieur a 75 % du PIB moyen de l'UE-27
- 60 % pour les regions en transition:
- 50 % pour les régions plus développées.
Pour les  programmes opérationnels relevant de l'objectif "Coopération territoriale européenne" le taux de cofinancement n'excèdera pas 85 %.

Des ajustements sont prévus. Certains ont pour but de renforcer le caractère de solidarité de la politique régionale. Par exemple, compte tenu des besoins importants en matière d'infrastructures dans le domaine des transports et de l'environnement des états ayant adhéré à l'Union européenne depuis  le 1er mai 2004, leur part du Fonds de cohésion s'élèvera à un tiers de l'enveloppe financière totale finale. De même, les paiements destines a un état ayant des difficultés budgétaires temporaires pourront être augmentés: un taux de cofinancement majoré (de 10 points de pourcentage) pourra être alors appliqué. D'autres ajustement sont destinés à éviter une baisse brutale des aides. Lorsque des états qui bénéficiaient pleinement du fonds de cohésion durant la période antérieure 2007-2013 ont vu leur PIB s'élever (RNB nominal  par habitant supérieur a 90 % du RNB moyen par habitant de l'UE-27) et donc, ne sont plus éligibles ou plus autant, il est prévu ces états continueront de bénéficier du soutien du Fonds de cohésion durant une période transitoire et selon des modalités spécifiques. Ce soutien transitoire sera de 48 euros  par habitant en 2014 et sera progressivement supprimé d'ici a 2020. De même, un « filet de sécurité » est institué pour toutes les régions dont le PIB par habitant était, pendant la période 2007-2013, inférieur a 75 % de la moyenne de l'UE-25, mais dont le PIB par habitant dépasse à présent 75 % de la moyenne de l'UE-27: le niveau minimal de soutien pour la période 2014-2020 au titre de l'objectif "Investissement pour la croissance et l'emploi" correspondra, chaque année, a 60 % de leur précédente dotation annuelle indicative moyenne au titre de l'objectif de convergence.



05/08/2013


Addendum
Comment est mise en œuvre la politique de cohésion (extrait du rapport d'information de M. Pierre Forgues et Mme Pascale Gruny, commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale sur « la politique de cohésion 2014-2020 », 01/02/2012)

LES ETAPES DE L’ELABORATION DE LA POLITIQUE DE COHESION
Les étapes de la politique de cohésion sont les suivantes :
• Le budget des Fonds structurels et les règles d’utilisation sont décidés par le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen, sur proposition de la Commission.
• Les principes et les priorités de la politique de cohésion sont établis après un processus de consultation ente la Commission et les Etats membres ; les autorités nationales et régionales s’appuient sur les orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion pour ajuster leur propre programmation en fonction des priorités de l’Union.
• Chaque Etat membre élabore un cadre de référence stratégique national (CRSN) qui doit être transmis à la Commission dans un délai de cinq mois à compter de l’adoption des orientations stratégiques.
Ce document expose la stratégie du pays et propose une liste de programmes opérationnels (PO) présentant les priorités du pays et des régions. La Commission dispose de trois mois pour faire des commentaires sur le CRSN et demander d’éventuels compléments d’information.
• La Commission valide le CRSN ainsi que chaque programme opérationnel.
• Les autorités des Etats membres et des régions mettent ensuite en oeuvre les programmes opérationnels.
• La Commission engage les fonds afin de permettre aux programmes de démarrer.
• La Commission paie les dépenses certifiées à chaque pays.
• La Commission participe au suivi de chaque programme opérationnel.
• La Commission et les Etats membres soumettent des rapports stratégiques tout au long de la programmation.
Source : Commission européenne.





1 -
Communication de M. Christophe Léonard sur la réforme de la politique régionale, Commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, 6 février 2013

2 - Voir l'article: le budget de l'union européenne sous les fourches caudines des états

3 -
Voir la nomenclature commune des unités territoriales statistiques


 

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