Information et veille juridique en droit de l'Union européenne

Le juge communautaire confirme les restrictions à l'utilisation et à la commercialisation de semences anciennes (2)

 

Les directives communautaires violent-elles le principe de proportionnalité?

Non, répond le juge communautaire. Le principe communautaire de proportionnalité signifie qu'une mesure ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour remplir l'objectif qu'elle poursuit. Est-il excessif d'interdire la commercialisation d'une semence comme le soutient Kokopelli? Une mesure moins restrictive tel qu'un étiquetage ne serait-elle pas plus indiquée? Pour répondre à cette question il faut mettre en balance les intérêts en présence, mettre en rapport les inconvénients et les objectifs.

Dans l'examen du caractère "proportionné" de la mesure à l'objectif de rendement des cultures (qui est on l'a vu l'objectif premier avant la libre circulation et la préservation de la diversité des variétés), le juge communautaire tient compte du pouvoir d'appréciation dont dispose le législateur communautaire lorsqu'il vote un texte. Or, dans le domaine de la Politique agricole commune, le législateur européen a un large pouvoir d’appréciation : "Dans ces circonstances, et notamment eu égard au large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur de l’Union dans le domaine de la politique agricole commune, impliquant des choix de nature économique dans lesquels il est appelé à effectuer des appréciations et des évaluations complexes, ce législateur pouvait légitimement considérer que d’autres mesures, telles que l’étiquetage, ne permettraient pas de parvenir au même résultat que celui auquel aboutit une réglementation, telle que celle en cause, qui établit un régime d’admission préalable des semences de variétés de légumes, et que celle-ci était, dès lors, appropriée au regard des objectifs que ledit législateur entend poursuivre" estime la Cour (considérant 59) qui poursuit: "En effet, une mesure moins contraignante, telle que l’étiquetage, ne constituerait pas un moyen aussi efficace puisqu’elle permettrait la vente et, par voie de conséquence, la mise en terre de semences potentiellement nuisibles ou ne permettant pas une production agricole optimale. Il s’ensuit que la réglementation litigieuse ne saurait être regardée comme étant manifestement inappropriée au regard desdits objectifs" (considérant 60).

Les intérêts de certains opérateurs économiques sont-ils affectés de manière excessive?

Non, selon le juge qui reconnait que certes, la reglementation communautaire peut avoir des conséquences négatives, même considérables, pour certains opérateurs économiques, mais qu'elle prend en compte à la fois les intérêts économiques des producteurs agricoles et ceux des opérateurs qui commercialisent des semences de légumes admises. En d'autres termes si l'activité de Kokopelli est compromise du fait des règles communautaires, c'est parce que les semences qu'elle veut commercialiser ne répondent pas aux critères de conformité. Par conséquent, ce fait ne peut faire conclure à l'absence de proportionnalité des règles applicables. D'autant moins, que les opérateurs qui vendent des «variétés anciennes» peuvent bénéficier des dérogations prévues par la directive 2009/145 qui permet d'assurer, estime la Cour, la "conservation des ressources phytogénétiques". Par conséquent, les directives concernées ne violent pas le principe de proportionnalité (considérant 69).

Les autres griefs sont également balayés par le juge communautaire: les directives communautaires ne violent ni les principes d’égalité de traitement, de libre exercice d’une activité économique et de libre circulation des marchandises, ni les engagements pris par l’Union aux termes du TIRPAA. Pour rejeter ce dernier moyen, la Cour constate que "dans ledit traité ne figure aucune disposition qui serait, du point de vue de son contenu, inconditionnelle et suffisamment précise pour mettre en cause la validité des directives 2002/55 et 2009/145". Il est ironique de constater que la Cour suit en cela les conclusions présentées par son avocat général, le 19/01/2012, alors qu'elle les a superbement ignorées sur le point essentiel objet du litige (7).

Un arrêt controversé

Un peu imprudemment, Kokopelli avait crié victoire après la parution des conclusions de l'avocat général. Il est vrai que celles-ci étaient porteuses d'espoir pour l'association.

En effet, le problème y était posé de façon particulièrement ferme dès l'introduction: "La diminution constante du nombre des variétés cultivées dans le cadre de l’agriculture européenne est un phénomène bien connu...On pourrait penser que ce processus est en premier lieu animé par les intérêts économiques des agriculteurs qui utilisent, autant que possible, les variétés à rendement supérieur. Le présent cas d’espèce montre cependant que la limitation de la biodiversité dans l’agriculture européenne procède à tout le moins également de dispositions du droit de l’Union". Après avoir rappelé les trois critères imposés pour l'admission d'une varité, Juliane Kokott poursuivait en ces termes: "Or, pour bon nombre de «variétés anciennes», ces preuves ne peuvent pas être apportées. La question se pose dès lors de savoir si cette restriction aux échanges de semences est justifiée". Le ton était donné. Dans ses conclusions, l'avocat général estimait que "Le secteur semencier professionnel n’a...guère besoin d’être protégé contre la concurrence de variétés non admises", la législation communautaire et nationale assurant suffisamment cette protection. En revanche, soulignait-elle "les inconvénients que comporte l’interdiction de commercialiser des semences de variétés non admises sont...sérieux. Ils concernent, comme nous l’avons vu plus haut, la liberté d’entreprise, les consommateurs de produits agricoles et la biodiversité dans l’agriculture. Il convient, dès lors, de constater que les inconvénients de l’interdiction de commercialiser des semences de variétés non admises l’emportent manifestement sur ses avantages" (considérant 93). Elle proposait donc de juger que l'interdiction de commercialiser des "semences d’une variété dont il n’est pas établi qu’elle est distincte, stable et suffisamment homogène ni, le cas échéant, qu’elle possède une valeur culturale ou d’utilisation suffisante est invalide en ce qu’elle viole le principe de proportionnalité, la liberté d’entreprise au sens de l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la libre circulation des marchandises au sens de l’article 34 TFUE ainsi que le principe d’égalité de traitement au sens de l’article 20 de ladite charte".

On l'a vu, la Cour a consacré une toute autre analyse, sans avoir la franchise de son avocat général qui avait clairement rappelé qu'un des enjeux de la décision à prendre était la protection des intérêts des semenciers. Certes, la Cour n'est pas obligée de suivre les conclusions de son avocat général qui lui propose seulement une solution juridique. Mais au vu de la divergence radicale d'analyse, on peut s'interroger sur les pressions exercées par les lobbies des semenciers. D'autant que l'arrêt de la Cour affirme que toute variété qui n'est pas distincte, stable et homogène est "potentiellement nuisible" ce que conteste Kokopelli qui met en cause la validité des critères établis par la directive 2002/55, objection qui avait été prise en compte par l'avocat général. La Cour, pour sa part, n'en a pas eu cure. Bien plus, elle semble par ces quelques mots se rallier à une conception problématique, car reposant sur un jugement de valeur négatif sur toutes les variétés anciennes non inscrites dans un catalogue au terme d'un glissement assez étrange puisque l'arrêt jusque là centré que la question de la fiabilité d'une semence au regard de l'objectif de productivité, introduit tout d'un coup de manière incidente l'hypothèse de son caractère nuisible, ce qui suggère un risque au demeurant non caractérisé (pour la santé humaine? pour l'environnement?...).

On peut souçonner la Cour d'avoir été sensible aux sitrènes des semenciers. On peut aussi remarquer que les juges s'en sont tenus à une application littérale des texte, notamment en ce qui concerne les fameuses trois conditions qui déterminent l'admissibilité d'une variété. Autant dire, alors, que ces textes doivent être revus. C'est précisément ce qui est à l'étude actuellement, la Commission européenne préparant un projet de réforme de la réglementation sur les semences, ce qui englobe aussi la question des brevets déposés sur les semences. Les défenseurs de la libre utilisation et circulation des semences traditionnelles appellent les citoyens à se mobiliser. Ils ont raison, car les industries, elles, sont mobilisées. Peut-être est-ce aussi l'occasion de lancer une initiative citoyenne pour garantir plus efficacement les droits des paysans, des jardiniers amateurs ou non, d'utiliser, d'échanger et de protéger leurs semences et d'empêcher quelques groupes de mettre la main sur la biodiversité (8). Vaste et difficile combat. Mais la maitrise et la diversité de notre alimentation en est l'enjeu.

23/07/2012

7 – Conclusions de l'avocat général, Mme Juliane Kokott, présentées le 19 janvier 2012, Affaire C-59/11, Association Kokopelli contre Graines Baumaux SAS

 

8 - Une étude commanditée par la Déclaration de Berne (DB), Swissaid, IP Suisse, Bio Suisse, la Fédération romande des consommateurs (FRC), la Stiftung für Konsumentenschutz (SKS) et l’Associazione consumatrici e consumatori della Svizzera italiana (ACSI) a donné lieu à un rapport publié en juin dernier : Qui sait quelles variétés de légumes sont vendues sur les étals des supermarchés en Suisse? A qui «appartiennent» ces légumes? Actuellement, le consommateur est-il en mesure de faire un choix d’achat éclairé? Telles sont les questions abordées dans ce rapport. Il décrit "Un marché ultradominé par les multinationales agrochimiques" : "Ces dernières années, les multinationales agrochimiques ont racheté de nombreuses compagnies actives dans la sélection et la production de légumes, étendant ainsi au-delà des produits chimiques leur mainmise sur la filière agroalimentaire. Avec pour corollaire une influence grandissante de ces acteurs sur les politiques agricoles en vigueur ainsi qu’une dépendance accrue des agriculteurs vis àvis de ces grandes compagnies pour leurs intrants, notamment les semences et les plantons" (résumé du rapport, en français)

 

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