Quelles règles pour les services sociaux d'intérêt général dans l’Union européenne ?

Après le remaniement en profondeur de la proposition de directive sur les services dont la nouvelle version exclue les services sociaux de son champ d’application, la Commission européenne a présenté le 26/04/2006, comme elle s’y était engagée, une communication sur « les services sociaux d'intérêt général dans l'Union européenne », autres que les services de santé qui feront l’objet d’une communication distincte.

La Commission y constate « À l’heure où les services sociaux de nombreux États membres se modernisent – souvent grâce à un partenariat avec le secteur privé et des organisations à but non lucratif –, toutes les parties intéressées ressentent le besoin d’éclaircissements concernant l’incidence du droit communautaire sur les mutations qu’ils traversent ».

Compétence communautaire et compétence nationale

Les « éclaircissements » évoqués par la Commission européenne seraient bienvenus car la catégorie des services sociaux englobe des activités différentes selon les états (garde d’enfants, logement social, aide à l’emploi et mesures de lutte contre l’exclusion sociale, services d’aide aux familles et aux personnes dans le besoin, soins de longue durée…). D’autre part, si les états « sont libres de définir ce qu'ils entendent par services d'intérêt économique général, ou en particulier par services sociaux d'intérêt général », ils doivent prendre en compte certaines règles communautaires «lorsqu'ils déterminent les modalités d'application des objectifs et des principes qu'ils ont fixés ». Sur le premier point, la Cour de justice des Communautés européennes a rappelé que le traité instituant la Communauté européenne reconnaît la compétence des états pour « définir des missions d'intérêt général et d'établir les principes d'organisation qui en découlent pour les services destinés à les accomplir ». Mais, et c’est le second point, cette liberté doit s’exercer « dans la transparence et sans abuser de la notion d'intérêt général » et en tenant compte du droit communautaire, en particulier :

droit des marchés publics et principe de non discrimination entre entreprises de l’Union européenne lorsque les autorités publiques organisent un service public sous forme de concession
droit de la concurrence et liberté de prestation de services lorsqu’il s’agit d’entités exerçant une activité économique ce qui est le cas de pratiquement tous les services y compris dans le domaine social, du fait de la définition large que donne la jurisprudence de la Cour de Justice de cette notion qui englobe toute entité offrant des biens ou des services sur un marché donné, indépendamment du statut de l’entité et de son mode de financement (23/04/1991,aff.C-41/90, Höfner et Elser; 21/09/1999,aff. C-67/96, Albany; 12/09/ 2000, aff.C-180/98 à C-184/98, Pavlov ; 10/01/2006, aff. C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze ). Le fait que le service soit payé directement par ceux qui en bénéficient ou pas est sans incidence (26/04/1988, aff. C-352/85, Bond van Adverteerders c.état néerlandais)

Il en résulte que les règles communautaires notamment celles du droit de la concurrence ont vocation à s’appliquer aux services sociaux. Avec quelle portée ? Par exemple : dans quelle mesure des financements publics peuvent-ils être attribués à ces services ?

La communication n’apporte pas de réponse à cette question si ce n’est implicite, par la reconnaissance d’une « spécificité » des services sociaux dont on ne sait trop, mais on peut le supposer, si elle peut justifier, et dans quelle mesure, un aménagement des règles communautaires.

Les services sociaux entre développement économique et modèle social

Les services sociaux voient leurs « spécificités » reconnues par rapport aux autres services d’intérêt général comme les télécommunications et les transports. Ils se caractérisent, notamment, par le fait qu’il sont personnalisés, qu’ils mettent en oeuvre des droits sociaux fondamentaux et qu’ils contribuent à la cohésion sociale en protégeant les plus vulnérables . Leur fonctionnement se fonde sur le principe de solidarité, sur l’absence de but lucratif et sur la proximité avec les utilisateurs, ce qui se manifeste dans le rôle joué par les collectivités publiques dans la définition de leur mission et dans leur organisation. En d’autres termes, s’ils constituent un secteur d’activité « majeur et dynamique » créateur d’emplois, et sont, à ce titre, une composante de la stratégie européenne de croissance, ils sont aussi, comme le rappelle le Commissaire européen à l’emploi, aux affaires sociales et à l’égalité des chances, M. Vladimír Špidla, un « élément fondamental du modèle social européen ». Les règles communautaires doivent donc tenir compte de deux impératifs qui sont de préserver le rôle social tout en en favorisant la modernisation de ces services.

Pas de législation communautaire pour l’instant

En l’absence d’un cadre communautaire des services publics, l’articulation du droit communautaire et des services publics est assurée sur le fondement des articles du traité, comme par exemple, l’article 86, § 2, du traité de la Communauté européenne « 2. Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté ». La jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes a précisé le sens et la portée de ces dispositions, en particulier, s'agissant du financement des services publics (1).

Néanmoins, les acteurs du secteur ressentent une certaine insécurité juridique, notamment en raison de l’évolution de la jurisprudence de la Cour. Il ne leur est pas toujours facile d’apprécier la portée des règles communautaires.

C’ est pourquoi la France, pays dans lequel la tradition de service public est fortement implantée et protégé juridiquement, demande depuis longtemps une clarification qui pourrait prendre la forme d’une directive européenne précisant la notion européenne de service public et l’établissant juridiquement.

Mais une fois de plus, la Commission a choisi de laisser du temps au temps, soit qu’elle ne fasse pas de cette législation une priorité, soit qu’elle ait pris en compte les divergences qui opposent les états sur cette question. Pas question pour l’instant de modifier le droit existant, mais place à la réflexion et à la consultation des acteurs concernés, états, partenaires sociaux, organisations non gouvernementales et opérateurs dans le domaine des services sociaux, pour faire le point de manière plus précise sur la situation dans chaque état. Cette consultation sera suivie courant 2007, d’un rapport qui décrira les dernières tendances en matière de modernisation, la jurisprudence et les nouveautés observées.

On est donc encore loin de la législation sur les services publics dans l’Union européenne voulue par la France et que les états s’étaient engagés à adopter dans le traité constitutionnel (2).

02/05 /2006

1 - Ex : CJCE, 24 juillet 200, aff. C-280/00, Altmark Trans)

2 - Article III-122

Aller plus loin :

Communication de la Commission: "Mettre en oeuvre le programme communautaire de Lisbonne - Les services sociaux d'intérêt général dans l'Union européenne"

Texte de la communication

( Ce texte constitue un outil de documentation n'engageant pas la responsabilité des institutions européennes. Seule fait foi la législation européenne qui est publiée dans les éditions papier du Journal Officiel de l'Union Européenne).