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Le rapport sur la relance de l'Union Economique et Monétaire

 

Un rapport présenté au dernier Conseil européen donne des orientations pour terminer l'Union économique et monétaire (UEM) laissée en chantier depuis des années. Certains commentateurs y voient un "saut fédéral". Mais de quelle Europe fédérale parle-t-on?

Sur la table du Conseil européen des 28 et 29 juin 2012, il y avait un rapport présenté par le Président du conseil européen, Hermann van Rompuy, en collaboration avec le Président de la Commission européenne, Jose Manuel Durao Barroso, le Président de l'Eurogroupe, Jean-Claude Juncker, et le Président de la Banque centrale européenne, Mario Draghi *. Ce rapport donne des orientations pour terminer l'Union économique et monétaire laissée en chantier depuis des années. Le titre du rapport "vers une véritable union économique et monétaire" rappelle à bon escient que cette union est loin d'être effective, puisqu'elle s'est arrêtée en route une fois l'union monétaire, la monnaie unique, mise en place. Pourquoi est-on resté au milieu du guet? Parce qu'apparemment les promoteurs de la monnaie unique pensaient que la création de l'euro allait engager l'Union européenne dans un processus "naturel" d'intégration croissante et que l'union économique et budgétaire suivrait (à défaut d'accompagner immédiatement) l'union monétaire. Ce pronostic s'est révélé faux et a contrario, les avertissements de ceux qui criaient "casse cou" en soulignant le caractère bancal de la construction de l'euro entre des pays de niveaux de développement disparates et qui jouaient chacun leur propre partition économique et fiscale, se sont avérés justifiés.

Le rapport présenté par les quatre institutions (qui sont tout à fait dans leur role de force de proposition) "recense les éléments de base et suggère une méthode de travail" afin "de renforcer l'architecture de l'UEM au cours de la décennie" en distinguant ce qui serait fait au niveau de l'Union européenne dans son ensemble et les réformes qui concerneraient plus particulièrement la zone euro.

Le rapport présente quatre piliers sur lesquels l'UEM doit se construire.

Un cadre financier intégré

Il serait constitué de deux éléments principaux: un cadre unique de surveillance bancaire européenne et un cadre commun sur la garantie des dépôts et la résolution des défaillances.

Puisque les banques ont un champ d'activité transnational et que les défaillances d'une banque nationale peuvent avoir des conséquences importantes sur l'ensemble de l'Union européenne, la responsabilité en matière de surveillance passerait au niveau européen. Il y aurait toujours un échelon de supervision national mais la responsabilité finale incomberait au superviseur centralisé européen (il pourrait s'agir de la banque centrale européenne), qui aurait une autorité en matière de surveillance et des pouvoirs d'intervention en amont à l'égard de toutes les banques. L'objectif est de permettre une application uniforme dans tous les pays des règles prudentielles et de prévenir les crises dans l'ensemble de l'UE par un meilleur contrôle des risques.

Corrollaire du controle européen des banques pour éviter les faillites, un système européen de garantie des dépôts serait mis en place. Le règlement de la situation des banques en difficulté serait effectué grâce à un fonds de résolution européen des défaillances alimenté en priorité par les contributions des banques ce qui permettrait de liquider d'une manière ordonnée les établissements non viables, de recapitaliser les autres en protégeant les fonds des contribuables.

En résumé, ce pilier recoupe l'union bancaire (voir l'article: Bientôt, l'union bancaire européenne?) à laquelle les états de la zone euro ont donné leur aval (voir l'article: Décisions du Conseil de la zone euro du 29 juin 2012). Il l'élargit à l'ensemble de l'Union.


Un cadre budgétaire intégré (union budgétaire)

A partir du moment où l'on partage une monnaie, il parait logique, en effet, que l'on partage des règles budgétaires. Les états n'auraient pas toute liberté pour définir leurs politiques budgétaires, sans tenir compte des conséquences que leurs décisions peuvent avoir sur la situation de leurs partenaires et de l'Union. Le cadre budgétaire intégré comprendrait une coordination, une prise en commun de décisions, des procédures pour garantir le respect des règles, des mesures menant à l'émission en commun de dette, et des formes de solidarité budgétaire.

Des réformes ont déja été faites ou sont en cours de l'être à travers différents textes pour renforcer ce que l'on appelle du terme général de "gouvernance économique" (par exemple voir l'article La construction communautaire s'enrichit (s'alourdit) d'un nouveau traité, et l'article La gouvernance économique européenne sur les rails après de derniers amendements). Le rapport propose d'aller plus loin dans cette direction: pour éviter ou corriger des politiques budgétaires nationales "non viables" (surendettement, déficit excessif) des plafonds applicables au solde budgétaire annuel et au niveau de la dette publique des différents états membres seraient décidés en commun (au niveau de l'Union donc) et l'émission de dette publique au-delà du niveau convenu en commun "devrait être justifiée et faire l'objet d'une autorisation préalable". En contrepartie des progrès réalisés dans l'union budgétaire et des contraintes que cela implique, la solidarité serait renforcée grâce à l'émission commune de dette (la mutualisation de la dette par les "eurobonds" si souvent évoqués actuellement). Le processus de mutualisation de la dette serait donc progressif (parallèle au renforcement de l'union budgétaire), selon des modalités concrètes qui restent à définir. L'union budgétaire nécessiterait aussi un budget communautaire plus important et, sur le plan institutionnel et au niveau de la zone euro, la création d'un "ministère des finances".

Ce volet est délicat à négocier car il faut concilier des positions divergentes: celle de la Chancelière allemande qui subordonne la mutualisation des dettes à la mise en place du processus d'intégration et celle de la France très partisane de la mutualisation...mais moins de l'intégration. Tout est question de calendrier semble-t-il: faut-il d'abord renforcer l'intégration (budgétaire en l'occurrence) ou la mutualisation de la dette? Pour tenter de "déminer le terrain", le rapport propose une troisième voie: une construction parallèle. Un bel exemple du compromis à l'européenne.


Un cadre de politique économique intégré

Il s'agit d'une partie plus vague: le rapport préconise de mettre en place des "mécanismes" qui garantissent, au niveau national et au niveau européen, des "politiques qui favorisent une croissance durable, l'emploi et la compétitivité et qui soient compatibles avec le bon fonctionnement de l'UEM". Il ajoute, pour faire bonne mesure, la cohésion sociale. On comprend donc que les politiques économiques suivies par les différents pays doivent aller dans le même sens et poursuivre les mêmes objectifs (les moyens pour y parvenir étant en principe laissés à l'appréciation souveraine de pays?). Le rapport évoque "l'orientation" des politiques dans des domaines comme la mobilité professionnelle ou la coordination de la fiscalité. Mais cela demeure en définitive assez imprécis, peut-être parce que le débat est loin d'être tranché ceux qui ne voient pas de salut hors le libéralisme et la déreglementation et ceux qui demandent plus de contrôle public et de régulation.


Un renforcement de la légitimité démocratique et de l'obligation de rendre des comptes ("union politique")

Cela devrait aller de soi mais va mieux en le disant: "une intégration plus étroite dans le cadre de l'UEM nécessitera une plus grande assise démocratique et un large soutien des citoyens. Il est donc essentiel que le processus engagé en vue de faire aboutir cette vision soit d'ores et déjà fondé sur une consultation et une participation à grande échelle: l'intégration et la légitimité doivent aller de pair".

Pas question donc de renforcer l'UEM sans le soutien des citoyens car "les décisions relatives aux budgets nationaux sont au coeur des démocraties parlementaires européennes". L’accroissement des pouvoirs des institutions de l’Union européenne doit s’accompagner d’un renforcement de leur légitimité. Ce qui suppose, notamment, une réforme du processus décisionnel communautaire, et "l'association étroite" du Parlement européen et des parlements nationaux. Le rôle de ces derniers a déja été accru depuis l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne (Voir le Commentaire du traité de Lisbonne: Le Traité de Lisbonne renforce le poids des parlements nationaux). Le protocole n° 1 annexé au Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)), sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne pourrait fournir le cadre institutionnel de leur participation aux décisions dans le domaine de la future UEM.

Quelles autres implications pour les institutions européennes? Le rapport d'en dit rien. Mais il faut rappeler que pour la Commission européenne une importante modification entre en vigueur en 2014 (année de fin de mandat de José Manuel Barroso et du Parlement européen actuel). En vertu du traité de Lisbonne, le Président de la Commission est élu par le Parlement européen, sur proposition du Conseil, « en tenant compte des élections au Parlement européen » (article 1§18 – 7 du traité de Lisbonne, numéroté 9D du TUE,  et 17-7  dans la version consolidée). Le Président de la Commission européenne devra donc être issu de la majorité politique issue des élections européennes, ce qui devrait inciter les partis à mobiliser pour ces élections, et à proposer des candidats. Ces candidats feront campagne dans les 27 pays membres de l'UE sur la base d'un programme.

Lors du Conseil européen, les états ont chargé les quatre institutions de mettre au point une "feuille de route" qui doit comprendre des propositions concrètes et un calendrier. Elles doivent aussi examiner ce qui peut être fait dans le cadre des traités actuels et ce qui nécessiterait une modification de ceux-ci. Les états seront régulièrement consultés, de même que le Parlement européen, et associés aux travaux. Un rapport intermédiaire devra être présenté en octobre 2012 et un rapport final avant la fin de l'année. Et en toute hypothèse, les peuples européens se prononceraient sur ce qui s'annonce être une évolution fédérale décisive. Reste à savoir si elle sera acceptée car le "saut fédéral" évoqué, consiste essentiellement, on le voit à réduire la compétence budgétaire des états. Mais pour quelle(s) politique(s)? Pour quel destin commun? Par exemple, le fait que les états se refusent absolument à augmenter le budget de l'Union européenne en dit long sur le manque d'ambition de leur engagement européen. L'Europe qu'ils proposent paraît plus défensive et punitive que porteuse d'élan. Or, s'il faut bien plus d'union ce n'est pas seulement pour regarder dans l'assiette du voisin (le budget) mais pour préparer semailles et moissons pour le bien de tous. Pour le moment la "vision fédérale" que l'on nous propose semble bien étriquée et plus porteuse de dissensions que d'adhésion. A suivre donc.


* Rapport présenté par M. Herman Van Rompuy, président du Conseil européen : "vers une véritable union économique et monétaire", Bruxelles, 26/06/2012

en format pdf) ( Ce texte constitue un outil de documentation n'engageant pas la responsabilité des institutions européennes. Seule fait foi la législation européenne qui est publiée dans les éditions papier du Journal Officiel de l'Union Européenne).

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03/07/2012

 

 

 

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