Procédure des déficits excessifs : la Cour de Justice désavoue le Conseil des ministres de l'Union Européenne

Dans le feuilleton des déficits excessifs, un nouveau rebondissement vient de se produire avec l'arrêt de la Cour de Justice des Communautés Européennes du 13/07/2004 (1). Saisie par la Commission du différend qui l'opposait au Conseil des ministres auquel elle reprochait d'avoir gelé la procédure de déficit excessif contre la France et l'Allemagne, la Cour de justice a condamné la décision du Conseil, sans pour autant donner entièrement raison à la Commission.

Les faits

Dans le cadre de l'Union économique et monétaire, le traité de la Communauté Européenne organise une procédure de déficit excessif afin d'éviter un dérapage des finances publiques dans les états. Ceux-ci sont tenus de contenir leurs déficits en deça d'un pourcentage du PIB (produit intérieur brut) fixé à 3%. En cas de violation de cette obligation, l'état défaillant peut être sanctionné au terme d'une procédure en plusieurs étapes faisant intervenir la Commission (chargée de recommander des mesures à prendre au Conseil des ministres) et le Conseil des ministres seul compétent pour constater l'existence d'un déficit excessif et en tirer les conséquences.

Une telle procédure a été engagée à l'encontre de la France et de l'Allemagne. Deux recommandations ont été prises par le Conseil enjoignant aux deux états de réduire leurs déficits, sans résultat de l'avis de la Commission qui a alors recommandé au Conseil d'adopter des décisions constatant que ni l'Allemagne ni la France n'avaient pris des mesures adéquates pour réduire leurs déficits. Mais le 25/11/2003, le Conseil, incapable de réunir une majorité pour prendre cette décision, s'est borné à adopter des conclusions conduisant… à suspendre les procédures de déficit excessif à l'égard de l'Allemagne et de la France. Face à ce qu'elle considère comme une violation des règles du traité, la Commission a alors saisi la Cour de Justice, le 24/01/2004, d'un recours visant aussi bien la carence du Conseil à prendre une décision que les conclusions.

L'arrêt de la Cour

En ce qui concerne l'impossibilité du Conseil à prendre la décision recommandée par la Commission, la Cour déclare le recours irrecevable. Une non décision ne constitue pas un acte attaquable par un recours en annulation qui, par définition, ne peut s'appliquer qu'à un acte existant, même implicite, ayant produit des effets de droits.

En revanche, les conclusions du Conseil remplissent cette condition , dans la mesure où elles suspendent les procédures de déficit excessif en cours et modifient les recommandations précédemment adoptées par le Conseil. C'est pourquoi la Cour accepte d'examiner ce volet du recours de la Commission.

Elle constate d'abord que le traité confère au Conseil un pouvoir d'appréciation puisqu'il peut modifier l'acte recommandé par la Commission s'il a une appréciation différente des données économiques, des mesures à prendre et du calendrier à respecter par l'état concerné.

Mais la Cour tempère aussitôt en rappelant que le Conseil ne peut s'affranchir du respect des règles posées aussi bien par le traité que par le règlement 1467/97(2).

Or, poursuit la Cour, ces règles ont été violées par le Conseil, sur différents points.

Tout d'abord, la suspension de la procédure de déficit excessif n'est justifiée par aucune des hypothèses prévues par le règlement 1467/97 qui requièrent que l'état en cause prenne des mesures en réponse aux recommandations qui lui ont été adressées. Tel n'est pas le cas, constate la Cour. Certes, le Conseil avait le droit de ne pas poursuivre la procédure, puisqu'il lui était impossible de réunir la majorité qualifiée nécessaire pour cela. Mais il n'avait pas le droit , comme il le fait ensuite dans ses conclusions, de fixer de nouvelles règles du jeu en considérant que les engagements de la France et de l'Allemagne de rétablir leurs finances étaient suffisants pour justifier le gel de la procédure, sans tenir compte des prescriptions contenues dans les recommandations qui leur avaient déjà été adressées et qu'elles n'avaient pas respectées.

Ensuite, le Conseil n'a pas respecté les règles de procédure. Une fois une recommandation adoptée par le Conseil, celui-ci ne peut revenir dessus sans proposition préalable de la Commission. Or les conclusions adoptées le 23/11/2003 ont modifié les recommandations précédentes sans que la Commission ait eu son mot à dire. Le droit d'initiative de cette dernière a donc été violé.

Les conclusions du Conseil sont donc annulées par la Cour.

Les perspectives

L' arrêt de la Cour a été accueilli avec satisfaction par les Pays-Bas, qui assurent depuis le 1er juillet la présidence de l'Union Européenne. La présidence néerlandaise s'est réjouie que la décision de la Cour apporte de la " clarté " et annoncé la réunion des ministres des finances pour discuter des mesures à prendre. La procédure doit logiquement reprendre, mais, avec, en perspective, l'ouverture d'un débat sur la réforme du Pacte de stabilité. Un consensus semble s'être dégagé ces derniers mois pour en assouplir mise en œuvre en tenant mieux compte de l'évolution du cycle économique et des alternances de croissance et de ralentissement.

Quant à la France et l'Allemagne, leurs représentants ont diversement réagi à l 'annonce de l'arrêt de la Cour de Justice. Le ministère des finances allemand a "salué" l'arrêt de mardi, estimant qu'il donnait "une marge de manoeuvre" aux gouvernements dans l'interprétation du pacte. Jean-Pierre Raffarin , Premier ministre français, s'est borné à "prendre acte" de la décision de la CJE, qui ne "remet pas en cause l'orientation de la politique budgétaire de la France ", tandis que le Ministre des finances, Nicolas Sarkozy, estimait dans un communiqué : "la décision de la Cour de justice rappelle que les disciplines communes européennes doivent être scrupuleusement respectées par chacun…Cette décision me conforte dans mon engagement à maîtriser les dépenses publiques pour réduire les déficits, conformément aux engagements européens de la France " (3)

Pour aller plus loin:
Site de la Cour de Justice des Communautés Européennes

Sur ce site :Le Pacte de stabilité chahuté

1ère partie (qu'est-ce que le pacte de stabilité?); 2ème partie (crise du pacte de stabilité)

Notes:

1 - CJCE, arrêt du 13 juillet 2004, affaire C-27/04, Commission des Communautés européennes / Conseil de l'Union européenne

2 - Règlement du 07/07/1997 visant à accélérer et clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (JO L209 du 02/08/1997)

3 - Communiqués des agences de presse AFP et Reuters du 13/07/2004