Information et veille juridique en droit de l'Union européenne

Financement des services d’intérêt économique général

 

A la suite de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne, la Commission européenne a adopté en 2005 une décision qui fixe les règles à appliquer aux aides publiques versées  aux organismes chargés d’un service public d’intérêt économique général (SIEG) pour compenser les charges qui résultent de cette mission.

Dans son arrêt du 24/07/2003, la Cour de justice des Communautés Européennes (son nom à l’époque)  a indiqué que les compensations de service public ne constituent pas des aides d’État contraires au droit communautaire de la concurrence et que les collectivité publiques peuvent financer des SIEG sans encourir les foudres du gendarme européen de la concurrence (1).

Mais il faut que ces aides remplissent quatre conditions.

La première est que l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public, et que ces obligations soient clairement définies. Ensuite, les paramètres de calcul de la compensation doivent être établis au préalable, « de façon objective et transparente ». De plus, la compensation ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, compte tenu des recettes générées et d’un bénéfice « raisonnable ». Enfin, si l’entreprise chargée du service public n’est pas choisie dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts « qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport, aurait encourus ».

La décision adoptée par la Commission (2) à la suite de cet arrêt reprend, en les adaptant, les conditions posées (3). Si celles-ci sont remplies les aides seront exemptées de l’obligation de notification préalable à ses services qui est de règle pour les aides publiques afin que leur compatibilité avec les règles communautaire de concurrence soit contrôlée. S’y ajoutent d’autres conditions : l’exemption de notification s’applique aux compensations inférieures à 30 millions d'euros par an, à condition que leurs bénéficiaires réalisent un chiffre d'affaires annuel inférieur à 100 millions d'euros. Les compensations accordées aux hôpitaux et aux entreprises de logement social pour des services d'intérêt économique général en bénéficient, quels que soient les montants du financement public, de même que les compensations accordées pour les liaisons aériennes ou maritimes avec des îles ou aux aéroports ou ports qui ne dépassent pas certains seuils en termes de nombre de passagers.

Dans la pratique, ces critères ne semblent pas toujours faciles à appliquer. Si l’on prend l’exemple de la France, une mission d’étude dont les résultats ont été publiés en janvier 2009 souligne différents problèmes (4).

La toile de fond, et ce n’est pas une nouveauté, en est la différence des conceptions sur la notion même de service public dans l’Union européenne et notamment sur la notion de service social d’intérêt général (SSIG). Pour la France, il faut « poursuivre le mouvement de reconnaissance au niveau de l’Union, des spécificités des services d’intérêt général et en particulier des SSIG (services sociaux d’intérêt général) » et « réaffirmer la vocation très large des services d’intérêt général ». Il est peu probable que les autres pays membres soient tous sur cette ligne et il est encore plus douteux que la Commission, même renouvelée récemment, partage cette vision. Pour celle-ci le service social d’intérêt général au sens strict semble devoir être synonyme de prise en compte d’une demande non solvable et doit donc être centré sur des personnes en difficulté. Sinon, il s’agit d’un service ayant une activité économique (peu important qu’il soit qualifiée de « social ») et entrant dans la sphère d’application des règles communautaires de concurrence (d’où la tentation d’ inclure dans cette catégorie tous les services potentiellement « monnayables », ce qui finit par faire beaucoup) (5). En dépit des évolutions politiques, les autorités françaises défendent, au moins dans les termes, une conception des SSIG selon laquelle ceux-ci participent à la cohésion sociale et à la promotion de valeurs comme l’égalité des chances et la non-discrimination, avec pour conséquence, le refus d’une vision strictement marchande. 

Mais au dela des différences conceptuelles, l’application des critères définis par la jurisprudence communautaire et la décision de la Commission pour présumer la légalité d’une compensation de service public pose des difficultés pratiques aux collectivités publiques. Elle génère des procédures de vérifications lourdes et qui semblent disproportionnées lorsqu’à l’évidence il n’y a pas de risque de fausser la concurrence (par exemple dans le cas d’une activité peu attractive pour le secteur privé car peu profitable). Une solution proposée par les auteurs de l’étude est d’ « établir une présomption de non impact  sur les échanges intracommunautaires pour des prestations de services d’intérêt général d’étroite proximité, nécessitant un enracinement local et une relation personnelle et durable avec les destinataires, sur un bassin géographique où n’existe pas de concurrence sur la fourniture de ce service ».

Cette question comme d’autres sera posée lors du débat sur la révision de la décision de 2005.

Dans la terminologie communautaire, on distingue :

Services d'intérêt général

L'expression "services d'intérêt général" ne se trouve pas dans le traité lui-même. Elle découle dans la pratique communautaire de l'expression "service d'intérêt économique général" qui est, elle, utilisée dans le traité. Elle a un sens plus large que l'expression précitée et couvre les services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public.

Services d'intérêt économique général

L'expression "services d'intérêt économique général" est utilisée aux articles 16 et 86, paragraphe 2, du traité. Elle n'est pas définie dans le traité ou dans le droit dérivé. Cependant, dans la pratique communautaire, on s'accorde généralement à considérer qu'elle se réfère aux services de nature économique que les États membres ou la Communauté soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d'un critère d'intérêt général. La notion de services d'intérêt économique général couvre donc plus particulièrement certains services fournis par les grandes industries de réseau comme le transport, les services postaux, l'énergie et les communications. Toutefois, l'expression s'étend également aux autres activités économiques soumises elles aussi à des obligations de service public.

Service public

Les termes "service d'intérêt général" et "service d'intérêt économique général" ne doivent pas être confondus avec l'expression "service public", qui est moins précise.

Celle-ci peut avoir différentes significations. Elle peut se rapporter au fait qu'un service est offert au grand public ou qu'un rôle particulier lui a été attribué dans l'intérêt public, ou encore se référer au régime de propriété ou au statut de l'organisme qui fournit le service en question.

Obligations de service public

L'expression "obligations de service public" désigne les obligations spécifiques imposées par les autorités publiques à un fournisseur de service afin de garantir la réalisation de certains objectifs d'intérêt public, par exemple dans le secteur du transport aérien, ferroviaire ou routier et dans le domaine de l'énergie. Ces obligations peuvent être imposées au niveau communautaire, national ou régional.

Source : Communication de la Commission, Livre blanc sur les services d'intérêt général, Bruxelles, 12/05/2004, COM(2004) 374 final

 

Le 10/06/2010, en effet, la Commission européenne a annoncé l’ouverture d’une consultation sur l’application des règles en matière de compensation de services publics (8) «afin d'identifier aussi concrètement que possible les avantages apportés par le paquet de 2005, mais aussi, bien sûr, les difficultés que son application a pu poser aux États membres et aux parties intéressées», selon les termes du commissaire  chargé de la concurrence, Joaquín Almunia qui a promis … « une évaluation sans préjugé ». A voir donc.

 

 15/06/2010

 

1 – CJCE, 24 juillet 2003, aff. C-280/00, Altmark Trans GmbH et Regierungspräsidium Magdeburg contre Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH

2 - Décision de la Commission  du 28 novembre 2005 concernant l'application des dispositions de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général

3 – Notamment en définissant à l’article 4 la notion de mandat qui développe la première des conditions posées par l’arrêt Altmark :

Article 4 : Mandat

1. Pour que la présente décision soit applicable, la responsabilité de la gestion du service d’intérêt économique général doit être confiée à l’entreprise concernée au moyen d’un ou de plusieurs actes officiels, dont la forme peut être déterminée par chaque État membre. Ce ou ces actes doivent notamment indiquer:

a) la nature et la durée des obligations de service public;

b) les entreprises et territoire concernés;

c) la nature des droits exclusifs ou spéciaux éventuels octroyés à l’entreprise;

d) les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation;

e) les modalités de remboursement des éventuelles surcompensations et les moyens d’éviter ces surcompensations.

4 – Michel Thierry, Alain Bodon, Rémi Duchene, Mission relative à la prise en compte des spécificités des services d’intérêt général dans la transposition de la directive services et l’application du droit communautaire des aides d’état, janvier 2009

5 – A titre d’exemple ont été considérées comme économiques les activités suivantes : activité de placement exercée par des offices publics pour l'emploi ; services de transport d'urgence et de transports de malades ; services médicaux dispensés dans un cadre hospitalier ou en dehors de ce cadre ; allocation de fonds aux municipalités et aux organismes bénévoles de logement pour du logement à des loyers moins chers …Source : Document de travail des services de la Commission, Questions fréquemment posées relatives à la Décision de la Commission du 28 novembre 2005 sur l'application de l'article 86, paragraphe 2, du Traité CE aux aides d'État sous forme de compensations de service public accordées à certaines entreprises chargées de la gestion des services d'intérêt économique général, et de l'Encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public, SEC (2007) 1516 final

6 - Michel Thierry, rapport op.cité p.48

7 - Page de la consultation

 

 

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