Jeux et paris en ligne, pas de libéralisation sans limites (partie 2)
Décision Santa Casa (6)
La Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin International Ltd s’étaient vu infliger des amendes par le Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisbonne parce qu’elles auraient violé la législation portugaise applicable à l’offre de certains jeux de hasard en ligne.
Au Portugal, le principe est l’interdiction des jeux de hasard, l’État pouvant faire des exceptions et autoriser l’exploitation directe d’un ou de plusieurs jeux soit par un organisme de l’État, ou par un organisme dépendant directement de celui-ci, soit en concédant l’exploitation des jeux à des entités privées à but lucratif ou non, par appels d’offres. L’exploitation des jeux de hasard sous forme de loteries, de jeux de loto et de paris sportifs est systématiquement confiée à Santa Casa, un organisme sous tutelle du gouvernement. C’est ce monopole qu’avaient tenté de contourner Bwin et la Liga. Le site internet de cette dernière renvoyait au site de Bwin qui permettait de jouer aux jeux et paris proposés par cette société. D’où l’amende infligée par Santa Casa et le recours formé contre cette sanction devant un tribunal portugais. Celui-ci avant de statuer avait saisi la Cour de Justice de l’Union européenne pour savoir si « le régime d’exclusivité en faveur de Santa Casa, opposé à [Bwin], c’est-à-dire à un prestataire de services, établi dans un autre État membre dans lequel il fournit de façon légale des prestations analogues, qui ne dispose d’aucun établissement physique au Portugal, constitue[-t-il] une entrave à la libre prestation de services ?».
Dans sa décision du 08/09/2009, la Cour juge qu’il y a bien une restriction à la liberté de prestation de services. Mais elle juge aussi que cette restriction peut se justifier : « L’article 49 CE ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, qui interdit à des opérateurs, comme Bwin International Ltd, établis dans d’autres États membres, où ils fournissent légalement des services analogues, de proposer des jeux de hasard par l’Internet sur le territoire dudit État membre».
Pour en arriver à cette conclusion la Cour rappelle que des restrictions peuvent se justifier par des exigences impérieuses d’intérêt général et observe que « la réglementation des jeux de hasard fait partie des domaines dans lesquels des divergences considérables d’ordre moral, religieux et culturel existent entre les États membres » et qu’ « En l’absence d’une harmonisation communautaire en la matière, il appartient à chaque État membre d’apprécier, dans ces domaines, selon sa propre échelle des valeurs, les exigences que comporte la protection des intérêts concernés » ( considérant 58). Et la Cour précise que la comparaison avec les règles existantes dans d’autres pays n’est pas utile pour juger de la nécessité des dispositions prises par un état car « Celles-ci doivent seulement être appréciées au regard des objectifs poursuivis par les autorités compétentes de l’État membre concerné et du niveau de protection qu’elles entendent assurer » (considérant 58). En l’occurrence, l’objectif principal poursuivi par la réglementation portugaise est la lutte contre la criminalité, plus spécifiquement la protection des consommateurs de jeux de hasard contre des fraudes commises par les opérateurs. Et, la Cour reconnaît que « l’octroi de droits exclusifs pour l’exploitation des jeux de hasard par l’Internet à un opérateur unique, tel que Santa Casa, qui est soumis à un contrôle étroit des pouvoirs publics peut, dans des circonstances telles que celles de l’affaire au principal, permettre de canaliser l’exploitation de ces jeux dans un circuit contrôlé et être considéré comme apte à protéger les consommateurs contre des fraudes commises par des opérateurs » (considérant 67).
Affaire Ladbrokes et Sporting Exchange
Dans la seconde affaire, qui a donné lieu a une décision rendue le 03/06/2010, la Cour avait été saisie par des juridictions néerlandaises devant lesquelles avait été porté un litige qui opposait la fondation nationale De Lotto et deux société privées agréés au Royaume-Uni, Ladbrokes et Sporting Exchange (7). De Lotto est une fondation de droit privé sans but lucratif, qui est agréée pour organiser des paris sportifs et des jeux . Ses statuts prévoient que les fonds récoltés sont répartis entre des institutions qui oeuvrent, dans l’intérêt général, dans le domaine du sport, de l’éducation physique, du bien-être général, de la santé publique et de la culture. De Lotto peut développer de nouveaux jeux et faire de la publicité pour faire connaître ses offres. Des pratiques contestées par ses concurrents évincés Ladbrokes et Sporting Exchange.
En premier lieu, la Cour, après avoir rappelé qu’un état peut interdire l'exploitation des jeux de hasard sur Internet pour lutter contre la fraude et la criminalité, juge qu’un tel objectif peut être atteint en octroyant et en renouvelant un agrément à un seul opérateur dont la gestion est soumise à la surveillance directe de l’État ou à son contrôle étroit. Ensuite, sur le refus d’agrément des sociétés plaignantes, la Cour juge que le fait que ces sociétés soient agréées dans un autre pays membre n’oblige pas un autre état où elles veulent développer leur activité à reconnaître cet agrément et à les autoriser. En effet, remarque la Cour, en l’absence d’harmonisation des règles au niveau de l’Union européenne, « un état membre est donc en droit de considérer que le seul fait qu’un opérateur, tel que les sociétés Ladbrokes, propose légalement des services relevant de ce secteur par Internet dans un autre État membre, où il est établi et où il est en principe déjà soumis à des conditions légales et à des contrôles de la part des autorités compétentes de ce dernier État, ne constitue pas une garantie suffisante de protection des consommateurs nationaux contre les risques de fraude et de criminalité, eu égard aux difficultés susceptibles d’être rencontrées, dans un tel contexte, par les autorités de l’État membre d’établissement pour évaluer les qualités et la probité professionnelles des opérateurs » (considérant 54). Enfin, la Cour estime qu’une "politique d’expansion contrôlée" dans le secteur des jeux de hasard peut être tout à fait cohérente avec un objectif d’intérêt général, en l’espèce, attirer des joueurs qui jusque là font des jeux et des paris clandestins interdites, vers des activités autorisées et réglementées. Tel ne serait pas le cas, en revanche, si les Pays-Bas incitaient et encourageaient « de manière excessive » les consommateurs à participer aux jeux dans le but principal de récolter des fonds (considérants 27 à 30).
Les arguments juridiques paraissent donc plutôt faibles pour expliquer l’ouverture des jeux en ligne réalisée par la récente loi française (le fait que la dernière décision de la Cour soit postérieure à celle-ci ne change rien à cette remarque, cette décision s’inscrivant dans la continuité d’une jurisprudence, comme on l’a vu).
Mais il est d’autres arguments au demeurant volontiers reconnus par le Gouvernement lui-même que celui des pressions de la Commission (à laquelle l’Etat français sait très bien résister quand cela l’arrange). Et ces arguments sont le développement des offres illégales de jeu facilement accessibles en ligne. La solution selon le Gouvernement est donc de riposter à l’illégalité... par la légalisation des comportements illégaux, appliquant ainsi la jolie formule de Cocteau : "Puisque ces mystères nous dépassent, feignons d'en être l'organisateur". En réalité il s’agit plutôt de donner aux monopoles français et aux chasseurs de poules aux œufs d’or la possibilité de faire main basse sur une manne considérable, sur laquelle l’Etat pourra prélever sa dîme. En effet, selon les chiffres repris par le rapport Lamour : « le marché français des jeux d’argent et de hasard pourrait peser au moment de l'ouverture, entre 300 et 350 millions d'euros de chiffre d’affaire pour l'ensemble des opérateurs sur un total de 2 à 2,5 milliards d'euros de mises. La Française des Jeux et le PMU s'octroient plus de 200 millions d'euros sur ce total, il resterait donc entre 100 et 150 millions d'euros pour les nouveaux opérateurs». En outre, poursuit le rapport : « Pour les médias audiovisuels et la presse écrite, cette ouverture constituerait une manne publicitaire dans une conjoncture difficile. En 2010, elle devrait représenter 100 millions d'euros de recettes, un opérateur investissant quasiment la moitié du chiffre d’affaire, une fois les taxes payées, en marketing ». Et enfin : « Même si l’ouverture du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne bouleverse les positions acquises, le Rapporteur estime qu’elle devrait constituer pour la Française des jeux et le PMU, ainsi que pour les groupes de casinos qui souhaiteront se lancer sur Internet, une opportunité de relancer leur activité. Déjà, les activités en ligne forment le segment d’activité enregistrant la plus forte croissance chez les deux opérateurs historiques ».
La perspective de gains n’anime pas que les joueurs. Et, face à elle, les autres considérations revêtent une importance secondaire.
17/06/2010
6 – CJUE, 8 septembre 2009, aff . C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional, Bwin International Ltd, anciennement Baw International Ltd/ Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa
7 - Cour de justice de l’Union européenne, 03/06/2010, aff. C-203/08 et C-258/08, Sporting Exchange / Minister van Justitie et Ladbrokes Betting & Gaming, Ladbrokes International / Stichting de Nationale Sporttotalisator)
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